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合并招标模式在城市轨道交通TOD项目中实施条件及作用丨德恒研究
TOD概念引入我国已经多年，但真正由社会资本全面介入并发挥主导作用的落地项目并不多，这主要由于项目前期开发成本高，建设期投资数额大，土地开发政策、国有土地使用权出让程序与项目施工招标程序不吻合造成的，导致政府和社会资本难以在短期内达成利益平衡。但经过最近几年国内对大型项目多招合一的探索，笔者认为国有土地使用权出让与工程总承包合并招标模式也完全可以在TOD模式中试验。本文讨论一下TOD模式中合并招标社会资本的方式和条件问题。
正文：
一、当前政策支持社会资本参与TOD项目投资
2014年5月22日，原国土资源部发布的《节约集约利用土地规定》（原国土资源部令第61号）第十三条规定：“鼓励建设项目用地优化设计、分层布局，鼓励充分利用地上、地下空间。建设用地使用权在地上、地下分层设立的，其取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定。出让分层设立的建设用地使用权，应当根据当地基准地价和不动产实际交易情况，评估确定分层出让的建设用地最低价标准。”为轨道交通场站上盖物业综合开发分层分权指明了方向。
2014年7月29日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号），要求“地方政府应主动与铁路运输企业协商，统筹编制既有铁路站场及毗邻地区相关规划，加强功能调整和空间优化，完善交通组织、用地布局和设施条件，增强铁路站场和周边地区的承载能力和服务功能，指导站场改建及周边地区土地综合开发，促进地上地下统一规划、统筹开发建设，实现对外交通与城市道路、公共交通一体化。”“土地综合开发可分期供应，分期供应的土地可成片提供，成片供应的土地应根据城市规划和实际情况进行分宗，按宗地用途和有关规定，核发划拨决定书或签订有偿使用合同。”“铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，经省级人民政府严格审核后，暂由国土资源部予以计划单列。”为轨道交通项目周边开发中土地供应指明了方向。
2014年11月16日，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），明确鼓励按照“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设。
为了促进城市轨道交通规范有序发展，2018年6月28日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）规定，支持各地区依法依规深化投融资体制改革，积极吸引民间投资参与城市轨道交通项目，鼓励开展多元化经营，加大站场综合开发力度。
为了保证地铁项目顺利建设，早在2001年7月20日，深圳市人民政府颁布的《深圳市地下铁道建设管理暂行规定》(深圳市人民政府令第101号)第三十四条规定，“市政府支持地铁公司多渠道筹集地铁建设资金，保证地铁建设资金的落实，保障地铁建设可持续发展。地铁公司可根据实际情况通过银行贷款、发行债券、上市融资、利用外资、吸纳社会投资股东、接受捐赠等渠道筹集地铁建设资金。地铁公司对自筹地铁建设资金的运用、增值、还贷承担法人有限责任。”支持社会资本加入投资地铁项目。同时规定“地铁公司对经批准取得的地铁沿线规划用地享有土地综合开发权和物业管理权。综合开发的土地地价，按未建地铁时的地价核定出让给地铁公司开发。综合开发的土地地价款，按先开发后上缴原则，根据开发进度分期缴纳。地铁公司进行地铁沿线土地综合开发所获得的收益应全部用于地铁建设。”对地铁沿线土地综合开发给与特殊政策。
2015年10月20日，南京市人民政府发布的《南京市人民政府关于推进南京市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》（宁政发(2015)215号）规定，“鼓励社会资本参与轨道交通场站综合开发利用，土地使用权以招拍挂或股权转让方式公开出让。为支持轨道交通建设和可持续发展，鼓励地铁集团直接开发核心区土地和持有（或部分持有）上盖物业；地铁集团可参与其余规划区商业设施开发建设，经营收益优先用于轨道交通项目建设和弥补运营亏损。”
2017年3月14日，广州市人民政府办公厅关于印发《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则（试行）》（穗府办规〔2017〕3号），明确规定对于“具备较好开发条件的站点或车辆基地”，采取带轨道交通站场综合体概念方案公开出让给社会资本资本。同时提出出让方案须包括轨道交通设施建设，且对该类土地提出的开发时序、技术措施等涉及轨道交通设施保护和施工影响的要求作为出让条件。
为深入贯彻《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）精神，落实各项重点任务，加快推进本市城市轨道交通高质量发展，2018年12月13日，天津市人民政府办公厅印发《关于落实进一步加强城市轨道交通规划建设管理重点任务工作方案》（津政办发〔2018〕56号），要求有关区人民政府结合城市轨道交通建设安排，优先研究落实城市轨道交通沿线区域土地整理、出让及场站周边土地综合开发，加快推进“轨道交通+综合开发+实体经济”发展模式，着力促进产业、人口、岗位等向城市轨道交通沿线聚集，打造城市轨道交通经济带。积极吸引有实力的民营企业、社会保险、私募基金等机构投资者以及有经验、有实力的管理团队参与城市轨道交通建设运营。研究利用可计入权益的可持续债券、项目收益债券等创新形式推进城市轨道交通项目市场化融资。2019年12月31日，天津市住建委、发改委等七部门联合发布《市住房城乡建设为等七部门关于印发推进天津市轨道交通场站及周边土地综合开发利用实施意见（试行）的通知》（津住建发〔2019〕6号），明确规定“在保证公共交通功能的前提下，采取公共交通引导城市发展（TOD）的模式，推进轨道交通场站及周边土地综合开发利用，最大化发挥城市轨道交通综合效应。”并要求“积极引导参与轨道建设的社会资本方参与轨道交通场站及周边土地综合开发，实现开发收益反哺轨道建设和运营。”对“场站集周边土地土地出让收益等财政性资金反哺轨道建设和运营。社会资本参与开发的，开发收益根据合同约定，反哺轨道交通建设和运营。”
综上，社会资本参与城市轨道交通综合开发符合国家政策要求，且部分地区因地制宜的提出相应的具备实施方案。
二、当前支持大型复杂项目采用多招合一方式采购的政策及落地案例
由于国有土地使用权出让招拍挂程序、投资人招商程序、股权转让程序、建设工程招标程序属于不同的程序，实践中一般各自独立实施，但法律也并没有禁止合并实施。
为了促进铁路项目TOD模式实施，2014年7月29日，国务院发布了《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号），明确规定可将新建铁路项目投资主体招标与土地综合开发权一并招标，新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权，相应用地可按开发分期约定一次或分期提供，供地价格按出让时的市场价确定。
为了解决PPP项目国有土地使用权问题，2016年10月11日，财政部发布的《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）规定，PPP项目在依据区域控制性详细规划确定的宗地范围、用途和规划建设等条件后，国土资源主管部门可将通过招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块与政府方确定项目投资方和用地者的环节合并实施。国家发改委2016年10月24日又发布了《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号），要求各地积极创造条件，采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂，鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。
另外，2015年10月20日，南京市人民政府发布的《南京市人民政府关于推进南京市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》（宁政发(2015)215号）中规定社会资本参与轨道交通场站综合开发利用，土地使用权可以股权转让方式公开出让。又为我们实施TOD项目合并招标提示了一条新思路。
案例一：大连市202路轨道延伸线及快轨三号线PPP项目（存量）两招合一。经查询财政部PPP中心项目管理库，在大连市202路轨道延伸线及快轨三号线PPP项目实施中，政府方出资代表大连市建设投资集团有限公司已经先期成立了两个项目公司（即大连金石快轨管理有限公司和大连和顺轻轨管理有限公司），政府方将社会资本采购与大连市建设投资集团有限公司转让项目公司股权合并实施，社会资本中标后与项目公司原股东签署《股权转让协议》将控股权转移给中标社会资本；大连市交通局代表大连市政府与改组后的PPP项目公司签署特许经营协议，授予PPP项目公司特许经营权。经公开竞争程序，社会资本中标后于2017年3月完成PPP项目公司改组，PPP项目公司成为实施本项目的主体。
案例二：北京市延庆区2022年冬奥会延庆赛区PPP项目（新建）三招合一。经查询财政部PPP中心项目管理库，在北京市延庆区2022年冬奥会延庆赛区PPP项目实施中，政府方将社会资本招标、国有土地使用权出让招标及施工总承包招标三招合一。中标社会资本为北京住总集团有限责任公司、万科企业股份有限公司、中国建筑一局（集团）有限公司联合体，PPP项目公司北京国嘉高山滑雪有限公司已于2018年10月17日成立。延庆区政府作为实施机构已于2018年10月18日与PPP项目公司签署PPP项目合同，授予PPP项目公司投资建设运营本项目的权利。
三、TOD项目中采用多招合一采购社会资本的方式及前提条件
虽然《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（原国土资源部令第39号）有关土地使用权的招标程序要求与工程建设项目的招标程序要求不完全一致，但是参照国办发〔2014〕37号文、财金〔2016〕91号文、发改投资〔2016〕2231号文中的有关项目所需的土地使用权与社会资本招标合并实施的规定，以及北京市延庆区2022年冬奥会延庆赛区PPP项目中土地使用权出让、社会资本招标及工程总承包招标三招合并实施的案例，若城市轨道交通场站及周边物业开发项目具备国有土地使用权出让条件，由政府投资的轨道交通建设项目具备EPC发包的条件，那么国有土地使用权出让与轨道交通项目EPC招标可以合并实施。但采用这种模式需要具备如下基本条件：
1.政府对拟出让的场站商业部分的土地及周边商业项目土地已经完成收储、具备规划和出让条件。根据《节约集约利用土地规定》（原国土资源部令第61号）第二十二条规定：“经营性用地应当以招标拍卖挂牌的方式确定土地使用者和土地价格。各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低价标准。禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。”根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（原国土资源部令第 39 号）第六条第一款规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”所以拟出让的场站商业部分的土地及周边项目用地应按照人民政府批准的国有建设用地使用权出让年度计划并制定切实可行的出让方案。
2.属于政府投资部分的轨道交通项目的初步设计概算已经完成审查，且建设资金来源已经落实并已纳入政府预算。资金来源需要从合并出让的地块国有土地出让金安排，资金平衡方案已经政府批准。由于轨道交通项目建设属于政府投资项目，根据《政府投资条例》第十二条第一款规定：“经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。”第二十二条规定：“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。”所以，在合并招标前轨道交通项目应完成初步设计概算审查，拟出让的相邻地块的土地出让资金反哺轨道交通项目建设的，应根据评估值做好资金平衡测算。
3.若与轨道交通项目毗连的上盖物业开发项目或者场站附属商业项目需要与轨道交通项目一并施工，相关初步设计文件也应一并通过审查且需要社会资本承诺落实建设资金。
根据《节约集约利用土地规定》（原国土资源部令第61号）第十三条规定：“鼓励建设项目用地优化设计、分层布局，鼓励充分利用地上、地下空间。建设用地使用权在地上、地下分层设立的，其取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定。出让分层设立的建设用地使用权，应当根据当地基准地价和不动产实际交易情况，评估确定分层出让的建设用地最低价标准。”所以政府方应依法完成轨道交通场站上层国有土地使用权分层设立方案，使得上盖物业开发具有可融资性、开发成果具有迅速变现性。
4.政府对拟出让的商业部分地块已完成业态规划，能将产业、商业开发和经营条件作为合作条件确定在招标文件中。
以上仅是实施国有土地使用权出让招标与政府投资项目EPC招标的原则性条件，在具体操作中还需要结合项目的具体情况具体分析。尤其是需要解决政府对合并出让地块的土地收资金问题，在当前土地收储政策之下不得使用财政性资金之外的资金，是困扰TOD项目实施的一大难点。
参照宁政发〔2015〕215号有关土地使用权可以股权转让方式公开出让的规定，以及大连市202路轨道延伸线及快轨三号线PPP项目中项目公司股权转让程序与社会资本采购程序两个程序合一的案例，若政府方将轨道交通项目场站及上盖物业或车辆段的国有土地使用权以协议方式出让给其下属国有企业（项目公司），并且轨道交通项目部分已完成初步设计概算审查，那么项目公司国有股权转让与轨道交通项目EPC招标可以合并实施。但采用这种模式需要具备如下条件：
1.鉴于轨道交通项目场站及车辆段的公益性，政府可以不经招拍挂程序，经评估后直接协议出让给国有企业（项目公司）。
2.需要使用财政性资金的轨道交通项目的初步设计概算已经完成审查；且建设资金来源需要从股权转让金安排，资金平衡方案已经政府批准，具备EPC招标条件。
3.国有项目公司资产（含国有土地使用权）已经完成资产的审计、评估，具备股权转让招标的条件。
4.场站上盖物业一并引进社会资本的，已经为上盖物业土地使用权设置了分层分权标准。
5.政府对拟出让的商业部分地块已完成规划，并已完成产业规划，能将TOD商业开发和运营条件作为应标条件和合作条件写进合同里。
在以上条件中涉及到政府将轨道交通项目场站及周边商业地块土地使用权协议出让给国有企业（项目公司）的法律可行性问题。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条规定，“土地使用权出让可以采取下列方式：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖。（四）依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（原国土资源部令第39号）第四条规定，“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）第三条规定，“出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。”所以一般国有土地使用权出让应经过招拍挂程序，但是鉴于轨道交通项目场站、车辆段等项目的公益性，商业开发仅属于其附带开发内容，经市、县人民政府批准，可以采用协议转让的形式出让给国有企业。由于项目公司取得国有土地使用权需要交纳国有土地使用权出让金，需要政府支付一笔资金给项目公司获取国有土地使用权。
另外，在非PPP模式下，对于轨道交通项目的非商业部分建设和运营资金，需要使用股权转让款，以及上盖商业物业和场站商业物业开发收益中政府方的分成部分，资金平衡测算难度较大。
四、TOD项目投资主体招标与工程总承包招标合并实施方式可更好的满足政府与社会资本的利益诉求
鉴于地方政府开发TOD项目需要筹措大量资金，社会资本资本参与TOD项目又存在土地开发权、施工利润回流等多种利益诉求，同时地铁场站及周边物业商业开发又与当前推广的PPP政策不能合并实施，同时轨道交通项目场站及周边物业开发又对城市规划提出更高要求，这些原因导致TOD项目难以落地。但是，只要项目前期工作准备到位，在当前法律框架下还是能找到政府与实力社会资本的利益平衡点的。
首先，站在政府的角度，城市轨道交通项目投资额巨大，短期内财政无法承受巨额投资压力，为了建设轨道交通项目，政府必须对外融资。但鉴于当前国家对地方政府债务限额的控制，地方政府融资渠道比较狭窄。又鉴于当前PPP政策规定房地产开发项目不能与PPP项目捆绑实施，导致政府在轨道交通PPP项目中对TOD望而却步。同时，当前土地开发政策堵死了社会资本介入土地收储投资的路径。
其次，目前对轨道交通赶兴趣的社会资本多为巨无霸施工企业，这些企业更在意轨道交通项目巨大工程施工项目合可期的施工利润。对于轨道交通周边开发房地产等业态的投资与收益，高价竞标周边土地与他们按照市场化模式竞拍其他优质地块没有区别，吸引力不大。
虽然地方出台了鼓励TOD模式开发的政策，但鉴于以上政府与社会资本的各自利益诉求不同，导致目前国内尚没有轨道交通整线TOD项目落地。为了打破政府与社会资本合作的政策障碍，有必要研究同时满足政府及社会资本各方利益诉求的方案。尤其是需要满足社会资本施工利润偏好与轨道周边商业开发投资的收益平衡，这样才能吸引实力企业投资TOD项目。
综上所述，在国家支持TOD模式的政策环境下，政府方可以参照铁路项目以及当前流行的PPP项目中多招合一的实践，将土地使用权出让、国有股权转让、社会资本选聘及工程总承包招标结合起来实施，依法实现政府与社会资本的多项利益诉求，推进“以交通引领城市发展”的理念落地开花。
结语：
鉴于当前国家及地方政策和新类型投资项目的实践探索，笔者认为TOD模式目前已经具备落地实施的政策基础。只要在交易结构设计中能考虑到政府、社会资本双方的实际利益诉求，轨道交通引领城市发展的理念即典型的TOD模式完全可以在我国落地生根。
来源：
本文来源由德恒律师事务所律师