【学术动态】《客运枢纽区域开发适应性评价标准》《客运枢纽区域开发规划导则》标准简介 | 2023年第5期

《客运枢纽区域开发适应性评价标准》《客运枢纽区域开发规划导则》标准简介

来源：（1）中国国土经济学会.客运枢纽区域开发适应性评价标准[M]. 中国建筑工业出版社, 2021-11.（2）中国国土经济学会.客运枢纽区域开发规划导则[M].中国建筑工业出版社, 2021-11.

“客运枢纽区域开发”（又称“客运枢纽地区开发”），是指按照公共交通支撑和引导城市发展、站城融合等理念，对客运枢纽及周边区域统筹开发城市公共服务、商业、办公、休闲娱乐、居住等功能，满足人民群众便捷、舒适、绿色等高品质出行需求与生产生活需求，促进交通功能与城市功能融合互动，实现客运枢纽区域国土空间资源的高质量开发。

客运枢纽区域开发是适应国土资源高效集约开发要求的重要途经，是枢纽经济发展的重要依托，得到了广泛而高度的重视。国内多地开展了积极探索，但实际工作普遍反映存在技术标准缺失的瓶颈制约。为此，中国国土经济学会组织开展了《客运枢纽区域开发适应性评价标准》（T/CSOTE 0001-2021）、《客运枢纽区域开发规划导则》（T/CSOTE 0002-2021） 的编制工作。这两部团体标准由中国国土经济学会国土交通综合规划与开发（TOD） 专业委员会、交通运输部规划研究院联合40余家单位共同编制，自2021年12月28日起实施。

这两部标准具有前后承接、内容互补的关系，分别围绕客运枢纽区域是否适宜开发以及如何开展客运枢纽区域规划编制等工作，提出了具体的技术规定，以推动综合交通与国土空间的协同融合发展。

两部标准适用于各类客运枢纽，包括铁路枢纽、公路枢纽、港口枢纽、航空枢纽等对外枢纽，以及轨道交通枢纽、公共汽（电） 车枢纽等城市客运枢纽。由于不同类型、等级的枢纽在开发适应性方面大有不同，对不同主导交通方式的枢纽做了进一步细化的规定。

1. 《客运枢纽区域开发适应性评价标准》（简称《评价标准》）

《评价标准》由总则、术语和定义、基本规定、评价方法4个章节组成。它旨在从开发的全生命周期以及枢纽、枢纽区域、城市整体功能优化视角，合理选择适宜开发的枢纽，并审视枢纽区域开发的适应性，从而提升枢纽区域开发的整体效益。《评价标准》借鉴了国内外客运枢纽区域开发经验，提出了客运枢纽区域开发适应性评价的对象、范围、方法和指标，以期对客运枢纽区域开发适应性评价起指导作用，为开发选址、开发强度、开发时序等决策提供依据。

适应性评价对象包含客运枢纽站场及枢纽站场的周边区域，其周边区域空间范围是按照枢纽的主要进出站口、换乘集散中心外延一定的距离进行界定。不同对外客运枢纽的外延距离为800m—2000m 不等，而城市客运枢纽的外延距离为500m—800m。

《评价标准》提出了开发适应性评价指标体系，并通过多因子评价和综合评价的方法，分析枢纽区域开发的适应性。评价指标体系分为三个层级：第一层级包括枢纽自身、枢纽区域、枢纽所在城市三类指标；第二层级进一步分为类型等级、交通功能、交通可达性，区位条件、发展基础、上位规划、经济可行性，城市活力、协同发展、政策环境等10大要素指标；第三层级又细分为枢纽分级、方式种类、功能定位、高/快速路连通、公共交通接入、公共交通可达范围，相对区位、用地供给、居住岗位、混合功能、片区规划、公共配套设施规划、投融资模式，人口经济、资源禀赋、带动效应、土地供给政策、资金税费政策等18项指标。

在具体评价时，依据客运枢纽的类型、片区特征、城市发展基础等，选取合适的指标进行评定。单项指标满分均为10分，并采用加权模型进行综合评价。按照综合分值，给出客运枢纽区域开发适应性分级。“良好”评级指评价对象经科学合理开发后，较有可能与所在城市的枢纽功能良好协同、获得较高整体开发收益，推荐开发；“中等”评级指评价对象较有可能与枢纽功能协同性一般、获得中等整体收益，推荐经科学选取开发时序、规模、设计运营方案后进行开发；“较差”评级指评价对象较有可能与枢纽功能协同性较差、获得较低整体收益，建议近期慎重选择开发。

在上述指标体系中，用地供给、投融资模式指标分别反映了开发的用地、经济相关情况，属于枢纽区域开发的重要前提条件，原则上这2个指标在开发适应性评价时不可缺失。《评价标准》有助于使规划人员和投资商能综合权衡枢纽区域开发的市场需求和可行性等多方面因素，避免盲目投入和过度开发的风险。

2. 《客运枢纽区域开发规划导则》（简称《规划导则》）

《规划导则》由总则、术语和定义、基本规定、城市功能开发规划引导、交通规划引导、空间布局规划引导、规划编制要求7个章节组成。它旨在规范客运枢纽区域规划编制，提升客运枢纽区域开发质量与水平，实现交通功能与城市功能的融合互动，满足人民群众便捷、舒适、绿色、高品质出行与生产生活需求。

第一，根据客运枢纽的分级分类，进行开发圈层的界定。大型对外客运枢纽的规模较大、符合范围较广，其区域开发范围由内而外分为核心区、扩展区、影响区3个圈层；中小型对外客运枢纽和城市客运枢纽的区域开发范围较小，由内而外分为核心区、影响区2个圈层。客运枢纽的影响区范围与《评价标准》中的枢纽评价范围一致。按照《规划导则》要求，客运枢纽区域开发规划应按照圈层分布原则，充分把握各圈层交通功能与城市功能的不同作用关系，其中枢纽核心区的城市功能应优先与枢纽站房建立空间联系，体现站城融合等理念要求；扩展区与影响区的城市功能开发应尽量与周边开发相协调。

第二，《规划导则》提出了城市功能开发规划引导的相关规定。采用先划分大类的方式，将城市功能总体上划分为城市公共服务类、商业类、办公类、休闲娱乐类、居住类5大类。再明确各大类下可选取的具体业态，比如，公共服务类功能强调公益属性，一般可设置城市公园、公共绿地、公共广场等公共场所；商业类功能可选择商业零售（商场、超市、特色市场等）、餐饮、宾馆等业态；办公类功能可选择企业总部、研发办公、写字楼等业态；休闲娱乐功能可选择电影院、游乐场、健身馆、画廊等业态；居住类功能一般细分为商品住房、保障性住房等类型。在初步规划研究阶段，可依据《规划导则》提供的不同类型枢纽各个圈层“主要城市功能类型参考表”；在深化研究时，则需根据枢纽区域的开发条件，通过详细的产业分析策划、经济可行性和投融资分析确定。城市功能开发规模需求分析与测算，则宜选用成熟可靠的商业规模测算方法进行专题研究。

第三，《规划导则》明确了“步行优先”“公共交通优先”的枢纽区域交通发展要求，要求充分考虑网约车、共享单车等新交通模式，并鼓励利用智能网联汽车等新型运载工具及技术或预留发展空间。在对外客运枢纽与城市客运枢纽的交通设施布局引导中，各种不同交通方式的规划优先顺序也存在显著差异，比如对外客运枢纽的集疏运规划方式应优先考虑公共交通。在枢纽核心区，步行系统应做整体规划，确保步行路径的连续性；鼓励规划形成富有吸引力的步行环境，并明确24h开放的步行空间范围。

第四，《规划导则》提出了客运枢纽区域的空间布局规划引导，主要包括空间组织引导和建设强度引导等方面。为了构筑高品质的枢纽区域空间环境，明确要求严格保障集散广场、步行通道等公共空间，避免因过度强调开发而压减公共空间。考虑到我国各级枢纽区域容积率数值差异较大，《规划导则》对枢纽区域建设强度仅提出了原则性引导要求，鼓励铁路客运枢纽、城市轨道交通枢纽的建设强度适度向核心区转移，提升国土资源利用效率；对于客流强度较大、各项开发条件较好的客运枢纽区域，开发强度可在该区域原有规划开发强度的基础上适当提高，但应符合国土空间规划容积率控制要求以及区域交通承载力水平。

第五，《规划导则》还提出了客运枢纽区域规划的规划编制流程、规划管理流程和规划成果要求。对于城市客运枢纽和适合实施区域开发的对外客运枢纽，建议在枢纽可行性研究阶段同步形成枢纽区域开发专项规划，并将规划成果纳入所在城市国土空间规划。

总体而言，客运枢纽区域开发既有共性特征，又存在个性差异。《规划导则》为客运枢纽区域开发规划提供了编制内容和深度上的依据，有利于加强此类规划编制的规范性。但是考虑到不同地区、不同类型和等级枢纽的规模大小、影响范围、空间组织等特点，客运枢纽区域的圈层布局、功能业态、空间形态及交通组织模式等问题仍有待更深入的探讨。

（供稿：刘冰，同济大学建筑与城市规划学院教授）