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新时期城市综合交通规划实践探索
本文刊载于《规划师杂志》2021年23期，欢迎分享。
【作者简介】
张浩宏，注册城乡规划师，规划师，现任职于中国城市规划设计研究院深圳分院
黄斐玫，通讯作者，注册城乡规划师，高级工程师，现任职于中国城市规划设计研究院深圳分院
引言
2019年发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的意见》(以下简称为《意见》)提出构建“五级三类”国土空间规划体系。此后，自然资源部先后出台了多项规章和指南，指导规划的编制审批和实施监督工作。
《意见》明确了国土空间规划体系的构成和各类规划的定义，国土空间规划由总体规划、详细规划和相关专项规划构成，专项规划包括海岸带、自然保护地等专项规划和交通、市政、能源等基础设施专项规划。广义的交通规划是指交通设施体系布局规划、交通运输发展政策规划、交通运输组织规划等一系列以交通为规划对象的规划。综合交通规划则是指完整的城市交通规划，包含了各种交通子系统，强调其综合属性。由于国土空间规划的综合性和协调性，其中的交通专项规划特指综合交通专项规划。在国土空间规划背景下，综合交通规划作为其中的专项规划，如何适应新的空间规划体系，实现交通发展理念和规划方法的转型，值得规划从业者深思。
作为专项规划，综合交通规划对于国土空间的开发、保护与利用具有关键性的引导作用，其在新时期如何变革引起了规划界和学术界的积极探索。孔令斌提出城市交通规划要从增量规划转向存量规划的思维，认为应优先发展绿色交通、提升人们的出行品质、实现全过程的城市交通高水平治理；李潭峰等人认为全国交通系统应向全球化、差异化、多元化、减量化和智能化等方向转变；钱林波等人认为应探索不同层次交通体系的规划重点，明确综合交通规划的层级与事权，强化交通指标的分层传导，应用交通大数据实现精准规划；李娟等人认为在国土空间规划体系中需要提升交通规划的重要性，由“三区三线”改变为“四区四线”；江雪峰等人提出应增强交通规划与“三生空间”的协同，发挥交通规划在协调产业发展和协调用地矛盾方面的作用；黄凯迪等人认为交通规划要同时服务于生态管控和城镇建设，并且形成国家级—省级—市县级的纵向交通规划体系；何峻岭提出应重视交通发展战略向区域化、精细化方向的变化，协调好交通规划与“双评价”“三调”“三线三区”的关系；马小毅等人提出应认识到指标管控的重要作用，合理构建国土空间规划交通指标体系。
可以看出，学者们对国土空间规划体系下综合交通规划的讨论主要集中在规划的层次、地位和未来的转变等方面，多数停留在体系的构建和理论层面，对于结合项目实际的综合交通规划编制思考较少。基于以上研究结果，本文在深入了解国家近年来相关交通重大政策的基础上，探讨综合交通规划的新理念，并将其应用到正在编制的雅安市国土空间总体规划中。
01、国土空间规划体系下综合交通规划的作用与变革
1.1 综合交通规划的作用
《意见》强调了相关专项规划编制的专属性、空间性和一致性，其中专属性强调专项规划应具有地域和功能的鲜明特征；空间性强调专项规划应落实到空间布局上。《意见》要求专项规划遵循总体规划，且详细规划应包含专项规划的主要内容，这对专项规划与总体规划和详细规划的一致性提出了更高的要求。
一直以来，交通设施的布局和建设对国土空间要素的流动与聚集有关键的引导作用，影响着自然资源的保护与开发，也是城市空间环境的重要组成元素。1933年的《雅典宪章》提出，在现代城市中交通起到疏通和连接居住、工作、游憩等基本城市功能的骨架作用。而综合交通规划作为支撑和约束空间开发、优化空间结构、协调空间组织的重要技术手段，是塑造美丽国土空间的关键环节，是提升国土空间管治水平的有效手段，是实现国土空间高质量发展的重要保障。
综合交通规划同时具备专项规划和综合规划的双重属性。一方面，综合交通规划属于国土空间规划体系下的专项规划，是对交通系统的深入研究；另一方面，综合交通规划类似于交通规划体系内的总体规划，是对各类交通专项规划的指导。可见，综合交通规划具有较强的规划理念传递和指标分解落实的作用，深入理解综合交通规划的双重属性有助于充分发挥其承接国土空间规划、指导各类交通专项规划的作用，有利于推进各类交通专项规划的编制、审批、实施等各阶段的工作。
1.2 综合交通规划的变革
多年来，综合交通规划在城市发展中发挥了重要作用，但是在实践中一些问题也逐渐显现，如价值理念没有得到体现、没有形成实施后的评估系统、规划管理机制不完善等。随着国土空间规划体系的建立，综合交通规划将面临全方位的变革。
(1)从注重城市空间向塑造全域全要素空间转变
从加强国土空间要素保护与开发、实现共同富裕等目标出发，国土空间规划体系提出全域全要素统筹、规划土地和自然资源。以往的综合交通规划重点关注城市空间，对非城市空间一般只控制重要廊道和设施。在国土空间规划要求塑造全域全要素空间的背景下，综合交通规划需增强交通与生态、农业和城镇空间的协调度，减少交通设施与生态保护红线、永久基本农田的冲突。
(2)从注重增量规划向存量规划转变
经过40年的高速发展，我国城市发展由增量主导进入增存并举的阶段，部分城市以存量为主导，而且所有城市都积累了庞大的存量资源。城市交通也即将进入存量发展阶段，中心城市的干道交通网络建设接近完成。
增量规划和存量规划的技术逻辑、理论基础与技术方法存在较大的差别，对综合交通规划的要求也不同。在增量规划阶段，以需求确定规划规模，超前供应设施，核心是交通设施的建设；在存量规划阶段，交通空间基本定型，政策调整和空间配置优化是重点。此外，规划目标的制定应适应需求的变化，更关注交通需求的个性化，以提升交通出行体验和交通服务水平。
(3)从高环境代价的粗放式发展向生态文明与绿色发展转变
多年的高速发展使城市面貌焕然一新，然而以大量资源消耗为特征的粗放式发展也带来了城市环境污染、碳排量不断攀升的结果，城市发展难以为继。国土空间规划应坚持以生态文明建设为第一位的原则，注重引导城市高质量发展和营造美好生活。因此，综合交通规划需要转变发展观念，把低影响开发、低碳交通、绿色交通主导等理念落实到具体的规划方案中。
02、综合交通规划体系的构建
2.1 综合交通规划体系与国土空间规划体系相适应
以往的综合交通规划体系包括都市圈交通发展战略规划、城市综合交通规划、交通专项规划、片区交通改善规划、交通近期建设规划和交通影响评价等类型。从规划范围来看，主要集中在城市中心城区，对区域、市域的关注相对较弱；从规划的法定性来看，除作为总体规划一部分的综合交通专项规划，以及作为项目审批前提条件的交通影响评价以外，城市停车设施、公共交通、城市道路等各类交通专项规划均不具有法定性，规划落实程度往往较低；从纵向体系来看，缺乏与详细规划相对应的规划层次。因此，建议构建与国土空间总体规划相对应的“五级三类”综合交通规划体系(图1，图2)。在编制总体规划时，应同时组织编制各级综合交通规划；在编制详细规划和实用性村庄规划时，可组织编制交通详细规划，同时根据实际情况需要在重点片区编制交通详细设计；在地块建设阶段，应坚持以建设项目交通影响评价作为项目审批的依据之一。
图1 国土空间总体规划、综合交通规划和交通专项规划的对应关系示意图
图2 国土空间详细规划与交通详细规划的关系示意图
2.2 加强综合交通规划对交通专项规划的指导
交通专项规划分为对外交通规划和城市内部交通规划两类，包括公路、城市道路、轨道、航运、航空、慢行和静态交通等子系统的专项规划。根据《意见》规定，由各系统主管部门负责组织编制各个交通子系统的专项规划。在实际情况中，公路、铁路、城市道路、航运、航空等分属不同部门负责，而城市综合交通规划一般由自然资源局负责(表1)。因此，各类系统主管部门应与自然资源局同步开展各类交通专项规划的编制工作，城市交通规划编制组应加强与各类系统的联动，确立对各类系统的指导原则，及时更新相关研究成果。
表1 市级各类交通专项规划的编制主体
在实际工作中，各地普遍出现各类交通专项规划编制不及时、规划前提条件和规划年限与国土空间规划不对应等问题。因此，建议城市交通规划编制组加强规划对接，为各类交通设施和廊道预留规划弹性。
03、新时期综合交通规划的新理念
3.1 以强约束思维践行绿色交通理念
在生态文明时代背景下，应以强约束思维编制综合交通规划。以往的大规模交通设施建设较少考虑资源环境的约束，虽然有交通影响评价和环境影响评价的约束，但是交通设施的布局和建设很少会因环境、土地等因素而中断。在国土空间规划要求塑造全域全要素空间的背景下，生态敏感地区的交通建设负外部性日益显著，应谨慎评估交通设施对外部环境的影响。
在新时期，不仅空间资源受约束，能源与环境还呈现约束加强的趋势。在能源方面，目前我国的原油对外依存度达70％，道路交通在石油消费中的占比达48％，而优化交通结构能有效降低我国的能源对外依存度，保障能源供应安全。在环境方面，机动车尾气排放是我国城市的主要空气污染源。在碳达峰、碳中和的目标下，降低交通系统的碳排放将成为城市综合交通规划的主要出发点。国土空间规划是约束性规划，规划师需摆脱以往粗放的发展思维，通过合理的资源配置和需求管理，保障慢行交通和公共交通等绿色交通方式的运行空间。
3.2 提高交通与生态、农业、城镇空间的耦合协调程度
交通与用地的耦合协调主要是指交通和生态、农业、城镇空间的耦合协调。以往的城市规划核心要素是土地利用和交通，交通与用地的耦合协调程度对城市发展的合理性有决定性作用。在城市规划时代，规划师更关注交通与产业、生活空间的耦合协调，对生态和农业空间与交通的耦合协调关注较少。因此，需加强交通与生态、农业空间的耦合协调程度。
对于生态空间，在一些生态敏感地区，区域交通设施难以避免会穿越生态保护红线。对此，在规划线位时要尽量避让这些生态敏感地区，实在无法避让时应采用低影响开发策略，并通过多种生态修复手段进行生态补偿。对于农业空间，国土空间规划非常重视耕地保护，特别是对永久基本农田的保护，而区域型交通基础设施如机场、轨道站等占地巨大，且一般倾向于选址在城郊，与永久基本农田的矛盾尤为突出。因此，在规划中区域型交通基础设施应尽量避让永久基本农田，实在无法避让时应采用紧凑用地方案；对于其他农业空间，也应减少占用农田。
3.3 对接韧性城市建设，提高交通系统韧性
近年来城市突发灾害频发，“7·20郑州特大暴雨”引发公众对韧性城市的讨论。韧性城市指城市能够有效抵御灾害，减少灾害损失，并通过合理的资源调度后能够从灾害中快速恢复过来。以往的韧性城市研究主要关注城市如何应对突发自然灾害，新型冠状病毒肺炎疫情引起了研究者对疫情这种长时间影响因素的关注。
构建韧性城市包括构建韧性的交通系统，城市系统的复杂性决定了只有从整个韧性城市系统考虑，才能有效提高交通系统的韧性。而构建韧性的交通系统，首先需要认识到城市交通系统是一个网络化的复杂系统，既要增强单个交通设施的韧性，又要研究交通系统的脆弱性和恢复能力；其次，需要从城市整体韧性系统的角度综合统筹城市排涝、供电/供水系统与交通系统的关系，构建一个多样化、分散化、智能化、快速反应且具有较高韧性的交通系统。
3.4 回归人本主义
近年来，我国城市小汽车的数量激增，城市交通拥堵日趋严重。多地大规模修建高等级道路，陷入“修建道路越多，车辆越多，道路越拥堵”的怪圈。以往的城市内部交通规划更注重满足小汽车的需求，忽视甚至损害了步行和自行车的通行权。国土空间规划体系下的综合交通规划需回归初心，关注人的活动和体验。
(1)从人的活动出发，规划关注点从交通向交往转变
综合交通规划应服务于15分钟生活圈，公共服务设施则围绕生活圈差异化布局。一般而言，除了通勤交通，人们的日常出行基本围绕工作单位和居住地所在的15分钟生活圈展开。而细致地规划生活圈交通，不仅可以降低人们的长距离出行比例，还可以为人们提供丰富的出行体验。公共交通的布局是城市公共服务设施布局的关键环节，也要按照生活圈来布局。因此，规划可在街坊层面布局公交站点，在社区层面布局公交首末站和物流配送站，在单元区布局物流配送中心和换送中心，把交通服务嵌入到城市生活圈中，实现交往空间与交通空间的叠合、出行需求与交通供给的匹配。
(2)从人的体验出发，规划重点从设施建设向服务完善转变
近年来，在交通强国和绿色交通的战略目标下，一些城市出现了过度建设绿色交通设施的现象，过度追求设施的规模和投资额，而不是人的体验。例如，规划自行车高架高速体系连通全市、建设高架BRT公交系统追求公交运行的高速度等方案层出不穷，造成绿道和BRT的可达性较差、与用地脱节等问题。对此，综合交通规划应以提供美好的出行体验为出发点，提高交通设施的人性化服务水平。
04、雅安市实践
雅安市位于成都平原向青藏高原的过渡地区，被誉为“进藏门户”。新中国成立后，作为G318川藏公路进藏的第一站，雅安市确立了川西交通枢纽的地位。然而，在进入现代综合交通时代后，雅安市的交通区位优势日渐消失。多条进藏通道的修建削弱了雅安市对藏服务的重要意义；铁路和航空的缺位导致交通效率相对降低；山地众多，交通设施建设成本高且进展缓慢；“4·20雅安地震”后交通设施受损严重，区域交通设施布局受阻。在新一轮国土空间规划中，雅安市如何在有限的资源配给下构建现代化、高质量的综合交通系统，提供高品质的交通服务成为规划的重点与难点。对此，以下结合上述新理念，探讨雅安市国土空间总体规划编制过程中的综合交通规划思路。
4.1 构建水陆空综合立体交通体系
规划通过构建水陆空综合立体交通体系，优化交通与用地的耦合度，提高交通系统的运行效率。雅安市长久以来以道路交通为主，缺乏现代化铁路系统和航空系统的支撑。在国家构建综合立体交通网的规划布局中，雅安市位于成渝昆走廊和川藏通道交汇处，是涉藏地区与成都平原的交汇地带。规划提出，雅安市要充分发挥国家通道重要节点的有利条件，主动融入全国高铁网、高速公路网和长江流域“黄金水道”，构建成渝地区西向门户综合交通枢纽(表2)。
表 2 雅安市对外综合交通运输走廊一览
在陆路交通方面，规划依托国家、省级综合立体交通网，形成至京津冀、长三角、孟中印缅、南亚、新亚欧大陆桥的5条对外综合交通运输走廊，其中每条综合交通运输走廊中均包含两种以上运输方式，有效提高了交通廊道的韧性。在规划时，充分考虑上层次交通设施方案的不确定性，安排多条互为补充的线路备选方案。在布局线位时，结合雅安市山地众多的特点，基本沿已有的河谷或低洼地带布置新增的公路和铁路，避免开挖山体，提升与生态空间的耦合度。同时，鉴于天全县、宝兴县等地经常出现大熊猫下山“夺路”导致公路交通中断甚至发生人员和动物伤亡的情况，规划提出在大熊猫活跃的生态保护区，以天桥或涵道形式在公路和铁路沿线设置野生动物通道，以有效保护野生动物栖息地的连续性，降低区域交通系统对生态空间的影响。上述规划思路已和国省道专项规划、铁路专项规划、山地轨道专项规划等交通专项规划对接，并体现在相关专项规划的内容中。
在水上交通方面，结合雅安市的旅游资源禀赋和区位优势，建设水港和陆港，融入区域港口体系。在陆港建设方面，规划建设雅安市无水港，将其定位为川西货物集散中心，积极对接乐山港、宜宾港和重庆港，开展“公铁水”联运；在水港建设方面，规划建设雨城港区和汉源港区两个核心港区，以及名山港区和石棉港区两个辅助港区。
在航空方面，针对雅安市在民用机场方面的空白，规划构建“支线机场+通用机场”的“1+6”机场体系，强化航空运输、航空物流、低空旅游和应急救援的能力。
4.2 以川西数字大道带动三区同城化
规划通过打造特色交通道路带动城区同城化，提高交通与城区用地的耦合度。规划提出以现有及规划的干道为骨架构建川西数字大道，串联雅安市的雨城区、名山区和经济开发区3个区，以位于三区中间的光华山作为城市绿芯，打造7个风采多样、特色突出的发展段落，形成一条城野交融、聚集人气、展现雅安市当代城市魅力的公共活力走廊。在各区域依据当地的功能和规划定位，细化规划道路宽度、道路规模、绿化比例等设计条件，使川西数字大道与沿线组团发展相适应。
在交通设施方面，在川西数字大道中构建综合交通廊道，提升绿芯交通服务品质。规划最美绿芯自驾环线，打造雅安市山水自驾游名片；以BRT公交专线、旅游公交、定制化响应公交、产业园区无人接驳车等多种公交方式为人们提供丰富的公交体验；在川西数字大道沿线布设多个公交首末站和综合车场，增强公交设施的支撑作用；提供非机动车道、人行道、慢行驿站等多种慢行设施，以完整街道理念精细化设计道路；结合各组团定位设计特色鲜明的街道断面和街道绿化，塑造特色街区(图3)。
图3 川西数字大道沿线交通设施布局图
4.3 增强组团间的联系，打造韧性交通系统
雅安市水系密集，地质活动活跃，各种灾害频发，需要建设韧性交通系统。《城市综合交通体系规划标准》(GB/T 51328—2018)规定，“7度地震设防的城市每个疏散方向应有不少于2条对外放射的城市道路”。由于雅安市为组团式布局城市，组团间比较分散孤立，为加强组团间的交通连接，规划在组团间建设不少于3条干线道路，增强组团间的交通连接，以方便市民的跨区出行，提高交通系统韧性(图4)。
图4 城区组团间连接道路拓扑分析图
4.4 从人本主义出发，提升交通服务水平
规划秉持人本主义理念，以人的体验为出发点，通过多种策略丰富交通服务体验、提升交通服务水平。
(1)建立多级交通综合枢纽，实现无缝换乘；模块化规划组团，实现组团内职住平衡
规划建立市级—区县级—组团级客运枢纽，综合多种交通系统，实现综合枢纽的无缝换乘。其中，市级客运枢纽包括雅安客运站和名山客运站，集合了铁路、长途客运、公交和慢行交通系统；区县级客运枢纽包括各县长途客运站和城区内两个公交枢纽站；组团级客运枢纽为组团内的公交首末站，围绕首末站提供充足的慢行设施。
(2)以15分钟生活圈为基础构建慢行系统
规划打造高品质的15分钟生活圈，形成圈内以慢行为主、以公交为辅的慢行系统；以社区为中心，通过打通断头道路、优化过街设施等措施提升可达性，实现慢行空间与城市特色空间的有机融合。
(3)在城区规划多类型绿道，丰富骑行体验
规划配套建设多类型绿道，为人们提供丰富的骑行体验。规划结合青衣江和名山河建设滨河绿道；结合绿芯、蒙顶山和北郊设置山野绿道；结合名山城区配置城市绿道。沿绿道设置绿道服务区和绿道驿站，配套设置骑游设备租售、维修、休憩、医疗保障和游客服务等功能。规划多个绿道与城市道路的接口，方便市民进入绿道开展休闲活动(图5)。
图 5 中心城区绿道系统规划图
结语
当前，全国各地纷纷组织编制新一轮综合交通规划，以求与编制中的各级国土空间总体规划相协调。本文基于国土空间规划体系的新要求，通过梳理相对应的交通规划体系，结合国家最新政策提出践行绿色交通、提高交通与用地的耦合度、加强韧性交通建设、坚持人本主义交通等新理念，并将其应用于雅安市国土空间总体规划的编制实践中。由于篇幅所限，本文仅能列举编制过程中的一些创新点，而对于如何将完整的综合交通系统创新地融入国土空间规划体系仍需进一步研究。