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轨道交通综合开发规划与管理实践
时间：2024-04-29 来源：
【摘要】随着我国轨道交通建设的高速发展，轨道交通综合开发已成为必然趋势，但现状综合开发实施效果有限。厦门市将轨道交通综合开发规划纳入到轨道交通规划体系中，对轨道交通综合开发规划的编制进行了有益的探索。本文介绍了厦门市轨道交通1号线综合开发在总体策略、线路与站点功能结构整合、用地布局优化和交通一体化衔接等方面的实践。通过对沿线城市综合系统的优化与整合，有效利用资源，并在规划管理中进行落实，实现轨道交通规划与城市规划的相互融合。
【关键词】 轨道交通； 沿线综合开发规划； 城市规划
1. 轨道交通综合开发与规划管理的总体现状
近年来，我国城市轨道交通已经进入全新的高速发展阶段，规划建设轨道交通的城市纷纷开始尝试进行轨道交通沿线土地的综合开发利用。目前，无论是规划部门还是轨道交通建设部门都意识到轨道交通综合开发是平衡部分建设投资，实现未来轨道交通可持续发展的必由之路。各部门对轨道交通综合开发的意愿均表现积极，各大城市分别在土地储备、物业开发、车站和停车场上盖物业项目、线路沿线地块开发等方面进行了一些有益的尝试。
然而，我国轨道交通综合开发工作尚处于起步阶段。各城市无论是在综合开发管理办法上，还是在实际操作程序上都存在很大差异。同时，许多实际问题也导致轨道交通综合开发工作无法有效推进和落实。从建成和运营的情况来看，轨道交通综合开发所带来的实践效果并不尽人意。2013年针对全国城市规划管理部门和轨道交通建设开发部门的一项轨道交通综合开发调查显示，开发效果明显的仅占18%，而效果不佳的则占37%。
造成以上结果的主要原因在于：在城市规划层面，轨道交通与城市功能没有很好的整合起来，城市功能沿道路建设的趋势没有根本改变，与轨道交通枢纽实现一体化的城市节点仍很少，资源未获得充分的利用。究其原因，当前城市规划体系缺乏对轨道交通综合开发的有效引导和控制是一重要因素。规划编制与管理与轨道交通系统工程实施之间缺乏有效的互动。尤其是轨道交通建设过程较少对沿线城市发展走廊整体发展与优化的考虑，往往丧失借助轨道交通建设进行城市系统优化的重大历史机遇。有效控制和引导的管理方法。
近期，TOD综合开发类的规划编制工作成为规划设计市场的热点，招标信息网上与轨道相关规划设计的项目信息的统计数据表明，2008年至2012年我国开展了众多的相关规划工作，规划年增长率越来越大，平均增长率达到了30%。但是，综合开发规划编制缺少对规划目标、内容、和深度等的规范性约束和指导。虽然相关部门提出了关于本类规划的指导意见，但是对综合开发规划的编制时机和主体以及综合开发规划在城市规划体系中的法定作用仍没有明确要求，导致大部分综合开发介入时间较晚，其时轨道线路站点的工程设计多已基本确定，难于系统引导轨道建设。同时，调研也发现，目前所编制的各类综合开发规划中对以项目投资平衡为目的的策划与规划之间的关系认识不清，常常“以策划代规划”，更多情况下，沿线的综合开发中常出现“以设计代规划，以站点代全线”的现象，缺少多系统综合与统筹。
2. 现有研究情况
轨道交通综合开发是以轨道交通为引导，综合利用轨道客流与轨道对土地的升值效应，从城市系统化协调发展的角度，以实现筹措建设资金，弥补运营亏损，发挥轨道交通综合社会效益三大目标为出发点，强调轨道交通与土地开发的互利共荣，强调轨道交通对城市空间结构、产业布局和交通一体化衔接的积极影响，综合开发是改善和提高轨道交通与城市融合度，实现轨道交通可持续发展的重要基础。近年来，关于轨道交通综合开发领域的主要研究集中在现象与规律方面，但对如何实现规划对轨道交通综合开发的有效引导的方法论和政策机制探讨的探讨十分有限。轨道交通综合开发要从多角度、多利益出发；考虑周边不同市场开发的潜力，并系统化、网络化整体考虑，充分利用资源，分清各车站及周边资源的优势及劣势，实现车站的整体规划。
轨道交通真正实现沿线综合开发意味着：土地开发责任和轨道责任的合一；工程建设主体到系统开发主体实际上更应是规划编制的积极参与者。轨道交通的规划、建设与实施从单向结构进入了一个复杂的巨型系统和相互连接的网络的平台打造；这要求轨道交通与城市规划突破独立而分隔的垂直系统屏障，将综合开发规划作为一种持续的沟通平台，以多专业、多价值、多主体，加强二者之间的互动和反馈，使二者紧密联系在一起，从而创造更全面的经济效益，实现多目标的共赢。
3. 厦门市轨道交通综合开发规划管理的实践
厦门将轨道交通综合开发规划纳入轨道交通规划体系，在轨道交通1号线前期规划阶段开展综合开发规划，从城市空间结构、用地布局优化和交通一体化衔接等多方面对沿线城市综合系统进行优化整合，并在规划管理中进行落实，对综合开发规划编制进行积极有效的尝试与实践。
3.1 总体框架
如何实现承接战略落实举措，联系规划指导轨道的作用是综合开发规划所面临的首要难题。通过调查可以发现75%的规划管理部门认为制约综合开发相关规划实际效用的主要因素是综合开发规划与相关规划承启关系不明确，无法纳入既有的规划管理体系。为此，在编制厦门市轨道交通规划时，在目标设证中重点强化了规划的多层次、多目标特征及其须确保的与相关规划技术标准的一致性。厦门轨道交通1号线综合开发规划，首先深入地解读厦门市总体规划和相关地区发展规划，宏观上考虑整个厦门市的城市转型发展对1号线沿线发展提出的要求，从而在总体上，在线网与城市体系的关系的层面找准1号线走廊的共性与差异性特征，以确定线路走廊发展的宏观定位、线路功能并根据发展态势制定线路总体发展策略。在此基础上，进一步在中观层面进行全线的资源整合与协调，确定空间与产业布局、调整用地功能和强度，根据客流情况确定配套设施规模、并进行线路与站位的调整与优化。在微观层面，针对各站点进行具体项目策划，包括确定各站点的土地开发策略，交通保障措施、车站地区空间意向，并制定站点综合体设计及物业开发策略和站点规划导则。
3.2 综合开发总体策略
作为一个有别于一般形态稳定和以外延扩张为主的城市, 厦门正处于城市快速扩张的进程中，跨越海峡、向岛外内陆地区发展是未来厦门城市用地扩展的主要方向。同时厦门岛内外人口密度和开发强度存在巨大的落差。因此，1号线的重要职能在于有效的疏解岛内建成区的高密度人口，同时促进岛外新城镇和功能组团的完善。通过对1号线沿线资源分布的梳理可以了解到，1号线沿线80%左右的可利用土地资源都位于岛外，而且岛内资源开发成本高，开发经济性和可实施性较差。有鉴于此，1号线综合开发采取岛内外差异化发展的开发策略。
沿线综合开发的总体策略以“顺”和“优”为基调，主要以完善各项配套，促进车站与城市功能的整合及加强地区微循环为主。对岛外待开发地区，规划提出大力促进建设“地铁小镇”，在站点周边应尽可能规划形成完整的地铁社区，进行完善的基础服务设施配套。同时有目的的在岛外城市中心功能集中的地区安排TOD导向的各级中心和产业功能配套。改变1号线各站点周边土地单一功能模式，强调混合开发，增强产业区活力、减少长距离通勤交通。站点与周边用地综合考虑、一体化建设，促进土地高效集约利用，优化站点周边交通组织和业态布局，加强站点与片区中心耦合。从站点500米到影响区，拓展空间尺度，回收增值效益；在新城创造资本池，重点强化外围土地储备与土地控制；在中心锚固资源，审慎参与城市中心再开发，优选有限重点土地。
1号线作为连接厦门城市中心和众多副中心的重要纽带，串接多个城市重要商圈和商业设施。厦门岛内外的商业布局分布不均，1号线建设在强化传统商圈的基础上，优化调整商业网点布局，满足人口向岛外疏散、产业结构优化调整和旅游服务的需要，形成更为合理、层级分明的城市空间布局结构。
3.3 制定站点的功能指引与控制要点
制定站点的功能指引和控制要点的主要目的是确定节点等级与功能，明确规模控制依据，调整线站功能布局，耦合轨道网络与城市功能节点和交通换乘体系。在1号线沿线及站点的整合与优化中充分重视轨道引导的客流变化，顺应商圈形态结构演化，实现“轨道+商业”的双心耦合；为重点土地谋求规划支持，实现独占性与差异化；核定市场容量，优化空间布局，实现城市商业功能的市场需求与供给在数量和空间分布上的平衡。只有充分利用商圈内现有可利用土地资源，强化与轨道站点的衔接，锚固客流，以商圈地上、地下空间利用的强化控制与政策激励，促进一体化才能使综合开发达到预期目标。
3.4 用地调整规划
土地使用规划的调整和优化是轨道交通沿线综合开发规划的重要目标，也是通过轨道交通走廊实现城市发展战略在规划层面实施引导的主要抓手。通过系统性的梳理城市公共活动中心与车站的耦合关系及多模式交通换乘体系与轨道交通大运量系统的整合关系，加上对沿线地区土地和空间资源存量的梳理，就形成了从战略到策略再到实施方案的规划实施逻辑体系。在厦门1号线的规划研究中发现厦门岛内外用地构成差异明显，岛内用地开发已基本成熟，而岛外地区总体开发滞后。现阶段厦门地区1：1.4的岛外住商比，致使岛外地区商业类用地供给过剩，居住用地比重相对较低，不利于岛外地区的人口导入。岛内开发强度相对较高，与一号线耦合度较高。岛外站点基本不处于高强度开发区，导致重点用地容积率配置不足，开发绩效受损；同时，根据交通衔接配套方案计算得到的沿线所需增建的各项换乘设施用地严重不足。而需要与轨道交通同期建设的场站隧道所穿越地块也设有在规划上设定专项的土地使用功能、交通综合用地缺项，未来开发建设预留的功能与目标难确立，土地转移缺乏制度保障。
在综合开发规划制定的总体原则指导下，厦门根据岛内外用地发展特点的差异，实施多目标的差异化管理原则，岛内开发总量严格控制，岛外地区应以轨道建设为契机，加快轨道沿线用地开发，形成紧凑型、串珠式和生态化的发展模式。在此基础上调整轨道沿线用地性质，置换工业仓储用地，增加商住、办公比例，确定综合开发用地。综合评估地区承载力，作为调整土地功能和开发强度的依据；提出适应性土地使用管理方案，提出"第六类"轨道综合类专项用地方案。
3.5 交通一体化规划
轨道交通站点是城市综合交通枢纽节点，与常规公交、出租及慢行交通结合紧密，并与对外交通枢纽进行换乘。在本次规划中，结合用地调整优化交通衔接，提前布局各类交通设施，在用地控规中将交通设施用地提前预留，实现轨道交通与城市交通系统的一体化衔接，提高换乘效率，强化站点周边重要土地的可达性和影响腹地，有效调节和改善轨道客流。
规划中结合交通设施优化，调整公交场站，优化公交线路，合理安排各类换乘设施和换乘空间，完善站点周边步行网络，有序组织各类交通流，构建“B+R、P+R、W+R”一体化综合换乘体系。在一号线沿线27个站点中规划了19个公交场站，其中已建成公交场站4个。在岛外地区规划了5个P+R停车场，低成本扩充腹地，改善远端客户结构，提升远端土地价格。同时设置20个自行车停车场B+R，优化换乘改善品质，创造落地客流，增强重点土地能级。组建7个枢纽重配，码头+全功能旅游综合体，有效地改善客流分布，有效提高商圈能级，有效地改善运营条件。
3.6 强化引导与控制的控规体系
控制性详细规划是现行我国城市建设系统中的关键性实施环节。通过对控规的调整与优化，一方面是城市总体规划确定的目标的具体落实，另一方面更是为了避免复杂的城市条件下，规划在审批和执行环节过度使用的自由裁量权，是土地与物业开发市场的重要难 和基石，是实现法定化与市场准则的确立过程。然而，由于一体化综合开发规划是主体三维的开发过程，而传统控规是对二维平面上的方案进行控制，导致控规的指标和技术要件难以在综合开发中发挥应有的作用。同时，综合开发是多主体、多权益在一个开发单元上的联合，也是近期实施性工程建设与近期控制性规划的结合；而现有控规只能做到分权而难以做到通过制度激励促进联合，难以对工程实施进行有效管理和引导。
在厦门轨道1号线综合开发规划管理中，规划主管部门还系统地对控规的控制指标体系进行了优化。一方面，除常规控制指标以外，还将步行设施、交通设施和地铁附属机电设施控制要素纳入指标体系。其中，控规特别强化了步行设施的强制性控制要件主要包括过街设施、出人口与通道；同时控规深化和拓展了对单独建设和配套建设的设施的控制和引导，其中特别制定轨道交通交通设施主要指与轨道换乘衔接的交通一体化配套工程设施，包括公共停车场、公交场站和自行车停车场。规划根据交通一体化设施、部分风井出入口根据周边规划条件鼓励与周边建筑结合建设，场站设施规模主要以数量指标进行控制。
表1 新增地面控规指标
受多种因素影响，当前我国城市轨道交通多数采取地下线的形式建设。因此，对沿线尤其是车站 地区的地下空间进行专项规划就显得十分重要。在增加地面控规体系控制指标的同时，1号线综合开发工作还创新提出地下专项控规图则的编制工作，为实现站点地区立体管理提出可操作性的分层管理控制指标体系。地下分层管理控制指标包括强制性地下控制指标和建议性地下控制指标，如表4所示。编制地下专项控规的主要目的是为了实现以车站综合换乘体系为核心的地域步行网络一体化；同时通过各种空间使用权益的激励和网络化带来的增值效益，促进关联区多主体的联合开发；同时，在复杂的轨道交通综合体开发建设中，厘清各方，各主体权利与义务边界，减少行政性的一事一议的决策形成的市场壁垒，确立开放性市场条件吸引更多的主体参与到轨道交通综合开发中来；以网络放大个体效益，以控制强化基本公共功能保障。通过地下专项控规的编制，对不同类型的地下通道依据不同的建设要求、运营要求、建设模式等进行规划建设，充分发挥各自的突出作用。
表2 地下控规指标
在厦门轨道交通1号线综合开发规划中，通过建立地上、地下控制指标体系，以城市设计为引导，将综合开发规划所取得的案例成果逐步落实到法定控规体系中。通过建立站点设计专项图则的形式，对下阶段综合开发设计提出工程衔接、形态控制、交通组织、分期建设具体控制要求，保障规划管理实施。1号线综合开发规划中对原有控规的调整主要涉及指标调整、设施布局及地下开发控制3个方面，分别体现在土地利用规划图、地面图则和地下图则中，作为拥有独立立法权的厦门市通过地方管理规章，确立了综合开发规划的法理地位，并被纳入规划信息库中作为控制管理的审查依据。同时，根据《厦门市轨道交通规划管理办法》，站点周边片区要求根据综合开发规划的成果进一步开展修建性详细规划，作为轨道交通站点施工设计的规划许可依据，确保规划意图在空间的具体落实。
3.7 明确配套政策的建立
3.7.1 分类土地开发管理机制
规划对厦门市轨道交通1号线沿线的土地资源进行梳理，确定可利用的土地与空间资源及其存量，梳理各类土地资源之间的关系，优选分级，明确资本池和土地储备方向，提出分类土地开发管理机制。
结合沿线用地批租情况、拆迁难度、开发收益及公共设施布局要求，划定三类开发控制用地。第一类为综合开发用地，即紧邻车站、建议与轨道同步建设的用地，可分为与轨道工程同步建设A类用地、通道与轨道工程衔接B类用地。第二类为近期储备用地， 即拆迁难度小、近期有条件改造地块和已收储用地。第三类为开发控制用地，即收益于轨道建设但近期调整难度较大的用地。规划重点对综合开发用地和近期储备用地进行控制，并建议进行收储，为轨道建设投融资提供条件。
3.7.2 常态的综合开发规划编制程序和技术导则
厦门市先后出台了多个轨道规划地方规范文件如《厦门市轨道交通规划管理办法》和《关于轨道交通站点周边土地建设的规划指引》，界定了轨道规划的内容，综合开发规划的编制主体和规划内容，其中明确指出：“轨道交通规划体系包括轨道交通线网规划、建设规划、综合开发规划和修建性详细规划。” 同时，“轨道交通综合开发规划由市规划行政主管部门组织编制。综合开发规划应先于线路工程可行性研究开展或与线路工程可行性研究同步开展，并与线路工程可行性研究互动、衔接，报厦门市人民政府审批。” 《厦门市轨道交通规划管理办法》还指出：“轨道交通综合开发规划，是指为保障轨道交通工程的实施，协调沿线用地开发建设、地下空间合理利用，结合轨道交通项目工程可行性研究报告的设计方案编制的涵盖轨道交通沿线及车站周边土地利用规划、交通组织规划和城市设计等内容的综合性规划。”
根据《厦门市轨道交通规划管理办法》，以车站为核心500米半径划定轨道交通影响范围，并覆盖线路全线及车辆基地。轨道交通影响范围内的用地鼓励结合站点进行综合开发，并优先考虑作为轨道建设投融资和安置房建设用地，用地规划与建设应慎重，凡涉及影响范围内用地规划审批应经规划委会议讨论，并征求地铁办意见。轨道交通综合开发规划（含控规）经市政府批复后，作为轨道相关规划控制要素，按照管理单元划分分别纳入规划信息库内统一管理。
结语
轨道交通建设将对城市的综合发展产生复杂而深刻的影响，这种影响不仅体现在交通领域的结构调整上，还表现在城市整体空间结构、区域产业和功能布局、人口和社会资源分布等方面，对沿线地区的土地使用方式、产业功能布局、生活服务网络和交通配套体系都提出了新的挑战。
综合开发规划是厦门在城市规划方面的创新与尝试，对其他开展轨道建设的城市在规划编制与管理方面具有可借鉴学习的意义。厦门市轨道交通1号线综合开发规划，通过多专业配合，系统性研究，城市设计引导，形成规划管理图则，为轨道工程规划与城市规划的“规划统筹、系统衔接”提供规划编制及管理的新思路与新平台，引导城市依托轨道建设实现城市空间优化，土地集约利用、交通一体化的规划目标。
作者：单静涛
【关键词】 轨道交通； 沿线综合开发规划； 城市规划
1. 轨道交通综合开发与规划管理的总体现状
近年来，我国城市轨道交通已经进入全新的高速发展阶段，规划建设轨道交通的城市纷纷开始尝试进行轨道交通沿线土地的综合开发利用。目前，无论是规划部门还是轨道交通建设部门都意识到轨道交通综合开发是平衡部分建设投资，实现未来轨道交通可持续发展的必由之路。各部门对轨道交通综合开发的意愿均表现积极，各大城市分别在土地储备、物业开发、车站和停车场上盖物业项目、线路沿线地块开发等方面进行了一些有益的尝试。
然而，我国轨道交通综合开发工作尚处于起步阶段。各城市无论是在综合开发管理办法上，还是在实际操作程序上都存在很大差异。同时，许多实际问题也导致轨道交通综合开发工作无法有效推进和落实。从建成和运营的情况来看，轨道交通综合开发所带来的实践效果并不尽人意。2013年针对全国城市规划管理部门和轨道交通建设开发部门的一项轨道交通综合开发调查显示，开发效果明显的仅占18%，而效果不佳的则占37%。
造成以上结果的主要原因在于：在城市规划层面，轨道交通与城市功能没有很好的整合起来，城市功能沿道路建设的趋势没有根本改变，与轨道交通枢纽实现一体化的城市节点仍很少，资源未获得充分的利用。究其原因，当前城市规划体系缺乏对轨道交通综合开发的有效引导和控制是一重要因素。规划编制与管理与轨道交通系统工程实施之间缺乏有效的互动。尤其是轨道交通建设过程较少对沿线城市发展走廊整体发展与优化的考虑，往往丧失借助轨道交通建设进行城市系统优化的重大历史机遇。有效控制和引导的管理方法。
近期，TOD综合开发类的规划编制工作成为规划设计市场的热点，招标信息网上与轨道相关规划设计的项目信息的统计数据表明，2008年至2012年我国开展了众多的相关规划工作，规划年增长率越来越大，平均增长率达到了30%。但是，综合开发规划编制缺少对规划目标、内容、和深度等的规范性约束和指导。虽然相关部门提出了关于本类规划的指导意见，但是对综合开发规划的编制时机和主体以及综合开发规划在城市规划体系中的法定作用仍没有明确要求，导致大部分综合开发介入时间较晚，其时轨道线路站点的工程设计多已基本确定，难于系统引导轨道建设。同时，调研也发现，目前所编制的各类综合开发规划中对以项目投资平衡为目的的策划与规划之间的关系认识不清，常常“以策划代规划”，更多情况下，沿线的综合开发中常出现“以设计代规划，以站点代全线”的现象，缺少多系统综合与统筹。
2. 现有研究情况
轨道交通综合开发是以轨道交通为引导，综合利用轨道客流与轨道对土地的升值效应，从城市系统化协调发展的角度，以实现筹措建设资金，弥补运营亏损，发挥轨道交通综合社会效益三大目标为出发点，强调轨道交通与土地开发的互利共荣，强调轨道交通对城市空间结构、产业布局和交通一体化衔接的积极影响，综合开发是改善和提高轨道交通与城市融合度，实现轨道交通可持续发展的重要基础。近年来，关于轨道交通综合开发领域的主要研究集中在现象与规律方面，但对如何实现规划对轨道交通综合开发的有效引导的方法论和政策机制探讨的探讨十分有限。轨道交通综合开发要从多角度、多利益出发；考虑周边不同市场开发的潜力，并系统化、网络化整体考虑，充分利用资源，分清各车站及周边资源的优势及劣势，实现车站的整体规划。
轨道交通真正实现沿线综合开发意味着：土地开发责任和轨道责任的合一；工程建设主体到系统开发主体实际上更应是规划编制的积极参与者。轨道交通的规划、建设与实施从单向结构进入了一个复杂的巨型系统和相互连接的网络的平台打造；这要求轨道交通与城市规划突破独立而分隔的垂直系统屏障，将综合开发规划作为一种持续的沟通平台，以多专业、多价值、多主体，加强二者之间的互动和反馈，使二者紧密联系在一起，从而创造更全面的经济效益，实现多目标的共赢。
3. 厦门市轨道交通综合开发规划管理的实践
厦门将轨道交通综合开发规划纳入轨道交通规划体系，在轨道交通1号线前期规划阶段开展综合开发规划，从城市空间结构、用地布局优化和交通一体化衔接等多方面对沿线城市综合系统进行优化整合，并在规划管理中进行落实，对综合开发规划编制进行积极有效的尝试与实践。
3.1 总体框架
如何实现承接战略落实举措，联系规划指导轨道的作用是综合开发规划所面临的首要难题。通过调查可以发现75%的规划管理部门认为制约综合开发相关规划实际效用的主要因素是综合开发规划与相关规划承启关系不明确，无法纳入既有的规划管理体系。为此，在编制厦门市轨道交通规划时，在目标设证中重点强化了规划的多层次、多目标特征及其须确保的与相关规划技术标准的一致性。厦门轨道交通1号线综合开发规划，首先深入地解读厦门市总体规划和相关地区发展规划，宏观上考虑整个厦门市的城市转型发展对1号线沿线发展提出的要求，从而在总体上，在线网与城市体系的关系的层面找准1号线走廊的共性与差异性特征，以确定线路走廊发展的宏观定位、线路功能并根据发展态势制定线路总体发展策略。在此基础上，进一步在中观层面进行全线的资源整合与协调，确定空间与产业布局、调整用地功能和强度，根据客流情况确定配套设施规模、并进行线路与站位的调整与优化。在微观层面，针对各站点进行具体项目策划，包括确定各站点的土地开发策略，交通保障措施、车站地区空间意向，并制定站点综合体设计及物业开发策略和站点规划导则。
3.2 综合开发总体策略
作为一个有别于一般形态稳定和以外延扩张为主的城市, 厦门正处于城市快速扩张的进程中，跨越海峡、向岛外内陆地区发展是未来厦门城市用地扩展的主要方向。同时厦门岛内外人口密度和开发强度存在巨大的落差。因此，1号线的重要职能在于有效的疏解岛内建成区的高密度人口，同时促进岛外新城镇和功能组团的完善。通过对1号线沿线资源分布的梳理可以了解到，1号线沿线80%左右的可利用土地资源都位于岛外，而且岛内资源开发成本高，开发经济性和可实施性较差。有鉴于此，1号线综合开发采取岛内外差异化发展的开发策略。
沿线综合开发的总体策略以“顺”和“优”为基调，主要以完善各项配套，促进车站与城市功能的整合及加强地区微循环为主。对岛外待开发地区，规划提出大力促进建设“地铁小镇”，在站点周边应尽可能规划形成完整的地铁社区，进行完善的基础服务设施配套。同时有目的的在岛外城市中心功能集中的地区安排TOD导向的各级中心和产业功能配套。改变1号线各站点周边土地单一功能模式，强调混合开发，增强产业区活力、减少长距离通勤交通。站点与周边用地综合考虑、一体化建设，促进土地高效集约利用，优化站点周边交通组织和业态布局，加强站点与片区中心耦合。从站点500米到影响区，拓展空间尺度，回收增值效益；在新城创造资本池，重点强化外围土地储备与土地控制；在中心锚固资源，审慎参与城市中心再开发，优选有限重点土地。
1号线作为连接厦门城市中心和众多副中心的重要纽带，串接多个城市重要商圈和商业设施。厦门岛内外的商业布局分布不均，1号线建设在强化传统商圈的基础上，优化调整商业网点布局，满足人口向岛外疏散、产业结构优化调整和旅游服务的需要，形成更为合理、层级分明的城市空间布局结构。
3.3 制定站点的功能指引与控制要点
制定站点的功能指引和控制要点的主要目的是确定节点等级与功能，明确规模控制依据，调整线站功能布局，耦合轨道网络与城市功能节点和交通换乘体系。在1号线沿线及站点的整合与优化中充分重视轨道引导的客流变化，顺应商圈形态结构演化，实现“轨道+商业”的双心耦合；为重点土地谋求规划支持，实现独占性与差异化；核定市场容量，优化空间布局，实现城市商业功能的市场需求与供给在数量和空间分布上的平衡。只有充分利用商圈内现有可利用土地资源，强化与轨道站点的衔接，锚固客流，以商圈地上、地下空间利用的强化控制与政策激励，促进一体化才能使综合开发达到预期目标。
3.4 用地调整规划
土地使用规划的调整和优化是轨道交通沿线综合开发规划的重要目标，也是通过轨道交通走廊实现城市发展战略在规划层面实施引导的主要抓手。通过系统性的梳理城市公共活动中心与车站的耦合关系及多模式交通换乘体系与轨道交通大运量系统的整合关系，加上对沿线地区土地和空间资源存量的梳理，就形成了从战略到策略再到实施方案的规划实施逻辑体系。在厦门1号线的规划研究中发现厦门岛内外用地构成差异明显，岛内用地开发已基本成熟，而岛外地区总体开发滞后。现阶段厦门地区1：1.4的岛外住商比，致使岛外地区商业类用地供给过剩，居住用地比重相对较低，不利于岛外地区的人口导入。岛内开发强度相对较高，与一号线耦合度较高。岛外站点基本不处于高强度开发区，导致重点用地容积率配置不足，开发绩效受损；同时，根据交通衔接配套方案计算得到的沿线所需增建的各项换乘设施用地严重不足。而需要与轨道交通同期建设的场站隧道所穿越地块也设有在规划上设定专项的土地使用功能、交通综合用地缺项，未来开发建设预留的功能与目标难确立，土地转移缺乏制度保障。
在综合开发规划制定的总体原则指导下，厦门根据岛内外用地发展特点的差异，实施多目标的差异化管理原则，岛内开发总量严格控制，岛外地区应以轨道建设为契机，加快轨道沿线用地开发，形成紧凑型、串珠式和生态化的发展模式。在此基础上调整轨道沿线用地性质，置换工业仓储用地，增加商住、办公比例，确定综合开发用地。综合评估地区承载力，作为调整土地功能和开发强度的依据；提出适应性土地使用管理方案，提出"第六类"轨道综合类专项用地方案。
3.5 交通一体化规划
轨道交通站点是城市综合交通枢纽节点，与常规公交、出租及慢行交通结合紧密，并与对外交通枢纽进行换乘。在本次规划中，结合用地调整优化交通衔接，提前布局各类交通设施，在用地控规中将交通设施用地提前预留，实现轨道交通与城市交通系统的一体化衔接，提高换乘效率，强化站点周边重要土地的可达性和影响腹地，有效调节和改善轨道客流。
规划中结合交通设施优化，调整公交场站，优化公交线路，合理安排各类换乘设施和换乘空间，完善站点周边步行网络，有序组织各类交通流，构建“B+R、P+R、W+R”一体化综合换乘体系。在一号线沿线27个站点中规划了19个公交场站，其中已建成公交场站4个。在岛外地区规划了5个P+R停车场，低成本扩充腹地，改善远端客户结构，提升远端土地价格。同时设置20个自行车停车场B+R，优化换乘改善品质，创造落地客流，增强重点土地能级。组建7个枢纽重配，码头+全功能旅游综合体，有效地改善客流分布，有效提高商圈能级，有效地改善运营条件。
3.6 强化引导与控制的控规体系
控制性详细规划是现行我国城市建设系统中的关键性实施环节。通过对控规的调整与优化，一方面是城市总体规划确定的目标的具体落实，另一方面更是为了避免复杂的城市条件下，规划在审批和执行环节过度使用的自由裁量权，是土地与物业开发市场的重要难 和基石，是实现法定化与市场准则的确立过程。然而，由于一体化综合开发规划是主体三维的开发过程，而传统控规是对二维平面上的方案进行控制，导致控规的指标和技术要件难以在综合开发中发挥应有的作用。同时，综合开发是多主体、多权益在一个开发单元上的联合，也是近期实施性工程建设与近期控制性规划的结合；而现有控规只能做到分权而难以做到通过制度激励促进联合，难以对工程实施进行有效管理和引导。
在厦门轨道1号线综合开发规划管理中，规划主管部门还系统地对控规的控制指标体系进行了优化。一方面，除常规控制指标以外，还将步行设施、交通设施和地铁附属机电设施控制要素纳入指标体系。其中，控规特别强化了步行设施的强制性控制要件主要包括过街设施、出人口与通道；同时控规深化和拓展了对单独建设和配套建设的设施的控制和引导，其中特别制定轨道交通交通设施主要指与轨道换乘衔接的交通一体化配套工程设施，包括公共停车场、公交场站和自行车停车场。规划根据交通一体化设施、部分风井出入口根据周边规划条件鼓励与周边建筑结合建设，场站设施规模主要以数量指标进行控制。
表1 新增地面控规指标
| 控制类别 | 控制要素 |
| 过街设施 出入口与通道 |
出入口地面部分 |
| 广场和集散空间 | |
| 下沉广场 | |
| 过街天桥 | |
| 人行通道 | |
| 交通一体化设施 | 公共停车场 |
| 公交场站 | |
| 自行车停车场 | |
| 地铁机电设施 | 风井 |
| 冷却塔 | |
| 其他 |
表2 地下控规指标
| 指标类型 | 控制类别 | 控制要素 |
| 强制性地下控制性指标 | 边界控制 | 地下建筑后退控制线 |
| 用地边界线 | ||
| 轨道安全协调区控制线 | ||
| 地下空间整合设计线 | ||
| 道路与用地红线 | ||
| 通道、出入口与接口 | 重点地下空间出入口 | |
| 重点地下人行通道 | ||
| 地下通道面接控制区 | ||
| 地下建筑对接口 | ||
| 地铁机电设施 | 风井、冷却塔等机电附属设施 | |
| 开发规模 | 特定功能开发规模上限与下限 | |
| 其他 | 特定区域运营要求 | |
| 关键控制点三维坐标 | ||
| 地下公交换乘厅 | ||
| 建议性地下控制性指标 | 一般性控制指标 | 特定地区的地下空间开发功能 |
| 特定地区的地下空间开发兼容性 | ||
| 商业服务功能开发业态 | ||
| 环保与空间景观环境 | ||
| 开发时序与实施分期 | ||
| 其他功能开发规模 | ||
| 各空间功能竖向对接关系 | ||
| 一般地下空间出入口与通道 | ||
| 地下空间开发层次与规模 | ||
| 开敞（半开敞）下沉式广场 | ||
| 管线走廊 | ||
| 其他地下人行通道 | ||
| 一般区域运营要求 |
3.7 明确配套政策的建立
3.7.1 分类土地开发管理机制
规划对厦门市轨道交通1号线沿线的土地资源进行梳理，确定可利用的土地与空间资源及其存量，梳理各类土地资源之间的关系，优选分级，明确资本池和土地储备方向，提出分类土地开发管理机制。
结合沿线用地批租情况、拆迁难度、开发收益及公共设施布局要求，划定三类开发控制用地。第一类为综合开发用地，即紧邻车站、建议与轨道同步建设的用地，可分为与轨道工程同步建设A类用地、通道与轨道工程衔接B类用地。第二类为近期储备用地， 即拆迁难度小、近期有条件改造地块和已收储用地。第三类为开发控制用地，即收益于轨道建设但近期调整难度较大的用地。规划重点对综合开发用地和近期储备用地进行控制，并建议进行收储，为轨道建设投融资提供条件。
3.7.2 常态的综合开发规划编制程序和技术导则
厦门市先后出台了多个轨道规划地方规范文件如《厦门市轨道交通规划管理办法》和《关于轨道交通站点周边土地建设的规划指引》，界定了轨道规划的内容，综合开发规划的编制主体和规划内容，其中明确指出：“轨道交通规划体系包括轨道交通线网规划、建设规划、综合开发规划和修建性详细规划。” 同时，“轨道交通综合开发规划由市规划行政主管部门组织编制。综合开发规划应先于线路工程可行性研究开展或与线路工程可行性研究同步开展，并与线路工程可行性研究互动、衔接，报厦门市人民政府审批。” 《厦门市轨道交通规划管理办法》还指出：“轨道交通综合开发规划，是指为保障轨道交通工程的实施，协调沿线用地开发建设、地下空间合理利用，结合轨道交通项目工程可行性研究报告的设计方案编制的涵盖轨道交通沿线及车站周边土地利用规划、交通组织规划和城市设计等内容的综合性规划。”
根据《厦门市轨道交通规划管理办法》，以车站为核心500米半径划定轨道交通影响范围，并覆盖线路全线及车辆基地。轨道交通影响范围内的用地鼓励结合站点进行综合开发，并优先考虑作为轨道建设投融资和安置房建设用地，用地规划与建设应慎重，凡涉及影响范围内用地规划审批应经规划委会议讨论，并征求地铁办意见。轨道交通综合开发规划（含控规）经市政府批复后，作为轨道相关规划控制要素，按照管理单元划分分别纳入规划信息库内统一管理。
结语
轨道交通建设将对城市的综合发展产生复杂而深刻的影响，这种影响不仅体现在交通领域的结构调整上，还表现在城市整体空间结构、区域产业和功能布局、人口和社会资源分布等方面，对沿线地区的土地使用方式、产业功能布局、生活服务网络和交通配套体系都提出了新的挑战。
综合开发规划是厦门在城市规划方面的创新与尝试，对其他开展轨道建设的城市在规划编制与管理方面具有可借鉴学习的意义。厦门市轨道交通1号线综合开发规划，通过多专业配合，系统性研究，城市设计引导，形成规划管理图则，为轨道工程规划与城市规划的“规划统筹、系统衔接”提供规划编制及管理的新思路与新平台，引导城市依托轨道建设实现城市空间优化，土地集约利用、交通一体化的规划目标。
作者：单静涛
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