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推进南宁轨道交通TOD 建设高质量发展的思考
黄钟晖 南宁轨道交通集团有限责任公司总经理
一、南宁TOD规划的战略思考
以公交导向发展（Transit-Oriented Development）是一种混合型的社区发展模式，处在以公交站和核心商业区为中心、半径平均约600米的范围内，将住宅、零售、办公、开放空间和公共设施等有机结合在这个适合步行的环境内，让居民和工作者的各种出行方式（公交、自行车、步行，或小汽车）都很方便。——理想的TOD城市场景。
战略思考一：重塑旧城的城市形态，引领新城的空间布局。
与国内大多数城市一样，过去的南宁以汽车出行为主来布局城市的交通网络，城市开发沿市政道路两侧分布，形成一种除局部几个重要商业中心和CBD以外其余近似均等密度的城市空间布局形态。轨道交通的到来，显然与这种城市形态格格不入，即便是近年规划建设的新区，由于没有贯彻TOD的规划理念，其土地利用与轨道交通网络的形态像是难以融合的“两张皮”。在这种城市形态下，轨道交通站点周边舒适步行距离(约600米)范围内集聚的居住和就业人口过少，没法提供与轨道交通线路大运能相匹配的足够客流, 投入巨资建设的轨道交通通常处于客流“吃不饱”的状态,运营效益较低，亏损补贴巨大;与此同时轨道交通的到来，并不能明显缓解地面交通拥堵的局面，这是一种“双输”的局面。因此，城市的形态迫切需要转变，以TOD站城一体的理念，重塑旧城的城市形态，引领新城的空间布局，最终建立一个架在轨道上的城市，而不是架在汽车上的城市。
战略思考二：以TOD理念提升轨道交通运营效益，实现与城市共融发展。
客流强度是轨道交通运输社会效益与经济效益最中肯的体现指标之一（另一个是平均票价）。2019年，全国内地轨道交通城市的年每日平均客流强度为0.71万乘次/公里，港台年每日平均客流强度为2.59万乘次/公里。年日均客流强度超过3.0万乘次/公里的仅有充分践行TOD模式的香港，而日本东京客流强度达到6.5万乘次/公里，南宁平均客流强度仅0.99万乘次/公里，与香港、日本的差距悬殊。
在当前这种客流强度下，巨大运营亏损将是不可避免的，因此贯彻TOD理念，将居住和就业人口更多地集聚在站点周边，营造更加友好的步行系统，方便周边的市民更加舒适便利地往返于轨道站点与居住或就业点之间，吸引更多的人选择轨道交通出行，将大大提高轨道交通的客流效益，减少甚至消除运营亏损。以南宁为例，2019年的客流强度约为0.99，亏损补贴约50%，在平均票价等其他条件不变的情况下，如将客流强度提升到2.0以上，票务收入将基本覆盖运营成本。此外，轨道交通的建设运营单位通过参与站点周边站城一体的开发，可以获得可观的物业开发收益和持有物业的长期经营收益，最终形成可持续发展的能力。
二、南宁TOD建设发展的探索与实践
（一）“十三五”规划纲要提出“打造轨道交通经济带”战略
南宁市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要明确提出打造“轨道交通经济带”的战略，发挥城市轨道交通线网辐射效应，形成特色鲜明的地铁站口经济商圈。谋划轨道交通商务、商业、地铁上盖物业综合体等相关产业，提升和完善轨道交通沿线商业业态，打造集换乘、商业配套等为一体的地铁站，带动商业地产、广告、文化娱乐、商务办公等产业发展。
（二）组建专门机构推进TOD规划发展工作
市政府组建成立南宁市城市轨道交通建设指挥部、南宁轨道小镇开发建设工作领导小组，统筹推进轨道交通投资、建设、运营及TOD规划发展。对轨道TOD项目从政策研究、前期选址、规划设计、方案审查、建设管理、开发模式、筹融资、人才队伍建设等各方面给予指导协调，明确了南宁城市TOD建设发展方向。
（三）在线网和线路两个层面贯彻TOD规划理念
在轨道交通线网、线路两个层面，分层推进TOD研究工作。一是通过深度介入新一轮国土空间规划与轨道交通线网修编，开展国土空间开发适宜性评价、城市产业及空间发展互动等专题论证，形成符合中、远期城市发展的轨道小镇选址研究，并将成果纳入正在编制的新一轮城市国土空间规划统筹。二是深度融合新一轮轨道交通建设规划及线路工程可行性研究编制工作，对市郊线路开展了TOD专题综合研究，与片区规划充分衔接，研究成果通过政府审议后作为城市规划和轨道交通线网规划优化的依据支撑。
（四）按“改造、填入、新建”三个方式发展TOD
一是“改造”，即抓住轨道交通工程建设机遇同步推进旧城更新。通过开展南宁市中心城区城市更新项目选址研究，筛查全市轨道线网覆盖范围具备更新条件的旧城项目，按照轨道交通建设计划组织实施。目前火车站片区、中尧路片区及五一中路片区等3个旧城更新项目正在实质性开展前期工作。二是“填入”，即对建成区存量用地进行TOD高效开发。首先，通过开展轨道交通沿线土地综合开发与储备规划，对轨道建设规划线路沿线区域现状建设情况、土地权属等进行综合分析评价和控规深化研究，为沿线用地调整优化和土地收储工作提供基础依据。其次，按照轨道交通“规划、设计、建设、运营”四同步要求，推进具体站城一体化项目规划策划、设计与实施。目前，已有4个站城一体化项目实现销售，产品投放市场后去化速度快，充分彰显TOD魅力。三是“新建”，即轨道小镇开发建设。通过创新开展轨道小镇规划选址研究，切实加强轨道交通规划建设与国土空间规划、产业发展及重大基础设施配套融合和有效衔接互动。目前，符合2020两规范围的3个首批轨道小镇项目已获得批复，正在通过市场公开方式研究产业导入策略和实施方案，助力南宁TOD发展向“产、城、人”方向落位。
（五）规划建设联系站——城的地下空间，构建更加友好的步行系统
通过开展轨道沿线地下空间发展规划研究，形成轨道沿线地下空间现状分析、发展规划、重要站点设施地下空间概念方案、管理政策等研究成果，进一步推进南宁市中心城区，尤其是联系站—城的地下空间的建设，构建更加友好的步行系统。
通过地下空间，行人十分安全、舒适、便利地往返于轨道站点和主要建筑物，不必忍受日晒雨淋以及穿越马路安全风险。此外，合理挖掘、整合、开发地下空间资源，实现城市轨道沿线重点区域土地资源的集约利用，为用地的立体开发提供支撑。目前首批项目5号线广财区间地下商业空间已采用BOT模式推进实施。
三、南宁面临的形势
（一）聚集效应有待提升
一是线路层面的规划引导方面，需适应“轨道影响区内外按非均等化原则控制人口和建设强度”的要求，提高部分线路的站点辐射范围的地铁出行率，以实现缓解地面交通压力。
二是站点层面规划设计引导方面，与地上、地下一体化开发利用的要求还有更大的潜力空间。通过不断完善生态修复、城市修补、复合利用、混合开发、以人为本、保持街区活力，实现轨道站点与周边物业空间的立体对接。我们这方面所做的努力还需加强，站点周边物业开发的动线设计要更好地把消费群通过商业办公用地引入出入口，提升换乘效率，促成“变流为留”的持续街区活力。
（二）强化政策和机制的有力支撑
与日本以及国内TOD先进城市相对比，主要差距有：一是从推进机制看，日本虽已早就形成了TOD主导的站点开发模式，但仍有“都市整备局”等政府部门统筹协调相关工作。南宁市设立了“轨道交通建设指挥部”“轨道小镇办公室”等机构,但决策机制有待进一步完善。二是基于TOD模式的轨道沿线土地的供地政策、出让条件的设计等方面有待向成都等地学习。三是从规划管控看，轨道沿线土地依托现行规范编制的规划管控空间方案，需与站城一体的TOD营城理念及模式匹配，规划建设需出台相应的技术导则，方案实施的经济可行性需进行更精细的推算，通过优化既有规划管控体系支撑城市TOD建设发展需求。
（三）专业力量需加强
轨道综合开发面临“源头策划意识不强、后续运营人才不够”的困境。从源头策划看，确定不同场站的能级定位、开发模式、发展愿景，促进其功能性、社会性、前瞻性的衔接统一，需要建立策划团队与政府部门、智库专家及社会公众之间的沟通机制。从后续运营看，南宁市已逐渐培育出一支负责地铁安全运行的力量，但实施站城一体的TOD综合开发，不仅要确保地铁安全运行，还要提供物业、商业及公共空间的运营服务，南宁市在这方面刚刚起步。
（四）短期内高强度基建投资带来财政压力
日本轨道交通发展建设近百年，才形成了铁路、地铁等多种制式标准，以及地上、地下等不同能耗与成本的运营系统。放眼全国，即便武汉、南京等城市GDP已过万亿，仍需要依托轨道沿线土地开发取得的收益反哺轨道交通建设与运营的巨额资金需求。南宁市仅用10余年时间实施建设5条轨道线路，且全部为地下线路，当前及今后一段时期内政府财政压力较大，需在轨道交通建设运营专项资金筹措方案方面加大研究力度。
四、工作建议
（一）形成共识，强化支持
持续加大对TOD城市发展理念的宣贯力度，促进城市各级各部门加快形成共识。一是清醒认识到实施站城一体的TOD开发就是推动城市高质量发展，不仅是轨道交通事业可持续发展之需，也是城市竞争之需，具有战略性和历史意义。二是增强推进TOD开发的责任感、紧迫感和自觉性，主动践行站城一体的TOD开发理念，创新营城模式，提高土地节约集约利用水平，打造宜居、宜业、宜游的“紧凑型”城市。
（二）谋划 “十四五”规划布局
根据“强首府”城市建设工作“突出城市建设的‘形、实、魂’，聚焦强经济、强产业，着力聚要素、优布局，着力优环境、增活力”的新要求，建议新一轮国土空间规划以国内成都、重庆等先进城市为对标，技术层次以住建部2015年颁布的《城市轨道沿线地区规划设计导则》为对标，持续抓好顶层设计，进一步夯实打造“轨道经济带”的基础，释放轨道经济带的新动能，争取将南宁打造成中国TOD典范城市。
（三）构建TOD政策保障体系和机制
针对资金筹集、规划控制和土地资源配置等实际问题，参考先行先试城市的做法，研究出台相关政策，完成政策覆盖，规范高效推动站城一体化开发，提供具体操作层面的实施办法，保障轨道交通TOD实施落地，全面构建轨道交通建设运营资金“借、用、还”投融资平衡机制。
（四）加强规划统筹和管控
坚持“多规合一”，统筹考虑城乡空间格局，以2035年国土空间规划和轨道线网规划为抓手，全面加强规划统筹和管控，充分发挥轨道交通的大运量、准时速达、安全舒适、节能环保的特点，进一步优化城市区域规划，强化站点客流聚集，释放既有开通线路和未来规划线路的设计运能，实现城市品质、市民出行、轨道运营多赢的局面。
一是坚持“区域协同”。在开展新的城市空间规划过程中，以“产城融合、站城一体化、职住平衡、开放共享、总体平衡、适度集中”为原则，在空间规划和产业布局方面做好统筹，形成良性互动。
二是制定TOD规划建设导则与技术标准。建立我市站城一体的TOD开发规划管控技术体系。在满足城市安全和保障公共利益前提下，制定南宁 TOD 规划建设导则等相关技术标准，作为城市空间规划编制和规划管控依据。
三是鼓励地上地下空间开发利用。推进地下空间确权，出台相应鼓励政策；创新TOD“并宗开发”政策，明确规划调整及报建优惠等政策，鼓励与TOD项目“并宗开发”，“互联互通”，调动各方参与开发的积极性，共同创造客流和商机，提高换乘效率。
四是创新供地方式。研究制定轨道小镇及TOD项目供地办法，支持开发主体实行整体连片开发。
（五）按照“轨道引导支撑，区（县）联动”的原则，坚持以轨道交通集团为主体，国企、民企分担，形成多元参与、充满活力的轨道小镇及TOD开发格局
一是明确南宁轨道交通集团作为开发主体。鼓励南宁轨道交通集团作为主体承担TOD建设，并推动轨道交通集团向城市综合运营商、效益型企业和重点负责国有资本投资运营的现代企业转变。
二是鼓励多元参与。支持多元力量参与轨道小镇及TOD开发，积极引入国内外金融机构、战略资本，以及投建运管各个环节专业化公司，参与轨道小镇、城市更新和各个层级的TOD项目。
（六）持续推动南宁轨道集团“四个引领”发展战略
一是做城市轨道发展的引领者。通过发展安全、高效、绿色、智能、人文的轨道交通，提高广大市民高品质出行体验，引领南宁市高质量出行，推动城市形成以轨道交通为主的公共交通体系，倡导绿色出行，使城市出行更加畅通，缓解南宁的“大城市病”。
二是做城市空间布局的引领者。践行TOD规划理念，在顶层设计层面参与城市规划设计，以站（场）上盖建筑开发、轨道小镇、城市更新，地下空间开发等项目为抓手，重塑旧城的城市形态，改善城市空间结构，引领新城空间布局，拉开城市的空间骨架，构建一个架在轨道交通上的城市。
三是做城市生态经营的引领者。利用轨道交通的封闭性与特有资源的垄断性优势，秉持资本经营与资产经营双轮驱动理念，以轨道交通场景资源开发组织者角色，围绕轨道交通场景在广告、商业、服务、大数据等领域与社会优质资源展开合作，构建城市消费生态圈，综合经营实体与虚拟的城市业态，引领城市高端消费生态发展。
四是做城市轨道交通产城融合创新发展的引领者。基于轨道交通沿线土地开发布局和轨道交通上下游产业链，按国有资本投资公司试点的理念前瞻介入并推动区域产业发展的相关产业，如商办、酒店、文旅、康养、服务、先进装备制造、智慧地铁、科技等产业。充分发挥城市产业服务组织者作用，整合产业相关资源，与社会优秀企业合作，构建城市产业生态圈，通过产业投资、孵化、培育等方式引领优质产业集聚转型升级，同时进一步发挥国有资本集中管理，产业转型升级引领和带动、产业社会合作与服务等功能，促进城市可持续发展。
南宁轨道交通集团将把握新一轮城市国土空间规划战略机遇，围绕“轨道+”生态圈进行产业链和价值链延伸，依托于轨道小镇、城市更新、地下空间开发等重点项目，推动南宁市TOD综合发展；持续探索将自身发展与城市发展深度融合，通过开放合作、商业模式创新、资本运作等方式，持续发展城市生态，逐步形成城市规划设计、城市基础设施建设、城市轨道交通运营、城市综合开发和城市服务五大业务板块齐头并进、协同发展格局。