我国TOD发展面临的挑战与战略

 

陆化普   清华大学交通研究所所长，教授，博导

 

      

       改革开放以来，随着我国城镇化与机动化的持续快速发展，城市规模越来越大，城市私人小汽车迅猛增长，交通供需矛盾日益加剧，以交通问题为代表的“大城市病”日益严重，已经成为城市社会经济持续发展的制约因素，也是生态城市建设、实现可持续发展目标、提高城市品位和生活质量的瓶颈问题。

      TOD模式是综合解决上述问题的对策和良方。通过城市交通与土地使用深度融合和一体化，促进形成合理城市结构和用地形态、绿色交通主导的交通结构，从而实现土地集约利用、出行便捷高效的发展目标和实现节能减排、以人为本的宜居宜业宜游的美好城市环境。

      那么，我国要实现一个什么样的TOD？如何实现TOD？TOD面临的困难与挑战是什么？如何解决这些问题？随着交通强国建设进入实质性阶段，这些问题亟待破解，也是交通强国建设必须回答和解决的问题。

 

TOD的中国内涵与使命

       TOD的发展思路源于美国。面对美国城市低密度无序蔓延+小汽车主导的城市发展模式产生的种种问题，20世纪80年代开始，美国城市规划专家开始寻找更为完美和更可持续的城市发展模式，形成了新城市主义。

       TOD（Transit-Oriented Development）是新城市主义的代表思想。TOD概念由美国城市及建筑设计师彼得·卡尔索普（Peter Calthorpe）1993年在《下一代美国大都市地区：生态、社区和美国之梦》一书中首先提出。美国提出的TOD核心是由公共交通引领城市及区域的发展，围绕公共交通站点高强度发展（提高容积率），创造可以利用公交的条件，控制城市蔓延及减少小汽车使用。

（一）TOD中国内涵

       TOD的发展模式为构建未来的理想城市提供了一种可能的思路，应充分借鉴。然而，中国有自己的国情特点，在人口密度、出行特性、面临的主要矛盾和挑战以及实现目标等方面，与美国有很大的不同。我国发展TOD的内涵与使命，是要与美好城市建设的顶层设计相一致、与破解“现代城市病”的系统对策相结合，围绕生态城市绿色交通的发展目标，构建便捷舒适、集约高效、环保节能、以人为本、创新活力、富有特色的城市环境和交通系统，实现更美好的城市生活。

        造成交通拥堵的重要根源之一就是不合理的城市土地利用模式。大规模单一功能的土地开发、交通系统与土地使用的严重脱节，造成了职住严重分离、产生大规模长距离的通勤交通，也间接促进了个体交通工具的快速发展。与此同时，城市也存在缺乏便捷高效的高品质公共交通服务、没有实现绿色交通主导、停车规划与管理不到位等问题。

       解决城市交通拥堵为代表的“大城市病”的第一策略和治本之策是实现城市交通与土地使用的一体化，推进混合土地使用、实现职住均衡的多中心城市结构和土地使用形态以及与此相匹配的绿色交通主导的合理城市交通结构，该模式就是TOD模式。因此可以说，推动土地使用与交通系统一体化已经成为破解城市交通拥堵、提高城市品位的关键。

      TOD是实现紧凑型城市建设的重要途径，是实现交通与土地利用一体化发展、节约集约利用土地、实现节能减排与绿色交通主导、建设便捷高效交通系统的关键。

      TOD开发要与构建5/10/15min生活圈紧密结合，要与改善末端通行环境无缝衔接。通过混合土地使用、交通和用地深度融合、绿色交通主导、提供完善的末端交通系统，从而助力实现合理城市结构、合理交通结构、便捷高效服务、交通可持续发展的目标。

 

图1 TOD中国内涵

 

（二）TOD的发展使命

      针对当前城市交通拥堵、雾霾、轨道交通负债、职住分离等“大城市病”，TOD模式通过城市交通与土地使用一体化，构建合理的城市结构和土地使用形态，实现绿色交通主导的城市交通结构，同时通过实施综合开发、交通外部效益内部化，达到从根本上缓解交通拥堵、减少雾霾、减轻城市财政负担、实现高品质交通服务和城市发展的目的。

 

图2 TOD的发展使命

 

TOD发展的国际经验及其借鉴

       国际上推动TOD开发模式已有几十年历史，在日本、新加坡、我国香港等已经取得了众多的TOD模式开发的成功案例，产生了非常可观的社会经济效益、交通效益和环境效益，是国内外公认的、经得起实践检验、能够带来城市发展新动能的良好举措，值得借鉴。

（一）日本TOD发展经验

       日本东京推进交通与土地使用深度一体化的TOD模式，实现了交通枢纽多种交通方式的无缝衔接和便捷换乘，创造了依托轨道交通构建繁荣高效都市圈的发展样板；实现了土地高效利用、功能综合配置、交通便捷高效、方式间零换乘、市场主导一体化开发的成功案例。

      1.日本东京依托强大的轨道交通系统，通过TOD模式，实现了轨道交通的高分担率和市民出行的高效率。东京区部轨道密度达1.31km/km2（北京0.51、 海0.6），轨道交通分担率达48%，通过多样化的轨道交通运营模式提供了便捷高效、满足多样化需求的轨道交通服务。

      2.日本东京实现了轨道交通与周边用地的深度融合。轨道交通站点将公交到发站、出租车站、地下停车场与商业、银行等布局于同一建筑物内；每个轨道交通站点设置大量出入口，直达目的地建筑物的内部。例如，东京新宿站在大约2平方公里面积内设置了180个出入口，形成了地下步行道路系统。轨道接驳方式中步行分担比例68%、自行车16%、公交11%、小汽车5%。

      3. 综合开发产生了显著效益。如在东急公司的支出中，35%用于铁路经营，25%用于房地产，而公司收益的2/3来自房地产；铁道公司在铁路和巴士经营方面的低效益通过对铁路沿线的房地产开发和商业经营得到了补偿。

       4. 形成了完善的轨道交通站点与周边用地一体化开发流程与良好的机制和制度。

（二）新加坡TOD发展经验

       新加坡形成了世界一流的交通治理体系，在TOD方面也非常成功。

       1.强有力的交通一体化规划机制。URA（市区重建局）下设总体规划委员会MPC， MPC针对TOD一体化发展进行协调工作，URA局长担任会议主席，包括LTA、土地局、建屋局等单位，多部门同时进行工作，以便实现土地与交通一体化规划发展。LTA与URA的紧密合作，使交通规划与土地规划结合，交通设施与建筑综合开发，确保预留未来交通用地。

       2.全方位实施公共交通优先。重视公共交通规划，实施公交引导城市发展，制定顶层规划，明确公交发展核心地位；通过土地混合开发和将高强度建筑集中在地铁站及附近，实现了主要就业、居住、休闲和其他活动的最佳可达性。同时具有发达的公共交通网络，轻轨作为末端重要方式，枢纽的无缝衔接。此外通过公交专用道+信号优先实现路权优先，部分道路试行逆向公交专用道，经营者依靠自身优质服务吸引乘客，达到收支平衡。

       3.建设优质的步行道路系统。有盖廊道是新加坡接地气的立体步行系统，URA在卖地的时候，就把连廊的技术限制作为附加条件写入规定；LTA于2013制订了Walk2Ride计划，通过提高交通枢纽点与交通发生吸引点的连通性，鼓励通勤者采用步行加公共交通的方式出行。

       4.建立法规制度保证严格的规划实施。在交通与土地一体化开发过程中，通过“发展控制”（development control）的手段来保障规划要求的实施，即多部门联合（包括LTA）对开发项目进行相应的管制和审批。

 （三）我国香港TOD发展经验

      香港通过政府引导、市场化运作的一体化模式，不但为市民提供了世界一流的便捷、安全、绿色、舒适出行的城市轨道交通系统，同时也是世界上为数不多的能实现盈利的城市轨道交通发展模式。从其利润来源看，只有约1/3源于客运业务，其他利润来自车站商务、物业租赁及管理业务、物业发展等。

      1.轨道与不动产结合作为整体的商业一体化开发模式：上盖物业+多元经营。

      2.从不动产取得的增值（利润）用于支付轨道线路的建设与运营费用。

      3.具有完善的、详细的法规、规章制度等基础上的规划及严格落实。

 

我国TOD发展面临的挑战与破解思路

       目前我国推进TOD面临如下问题与挑战，破解这些障碍，是推进TOD的核心对策。

       1.问题与挑战一：土地政策有待创新。目前的土地划拨方式难以实现多功能开发，分层设权出让缺乏操作细则，地下空间开发难度大。

        建议：创新土地政策，实现土地混合使用和综合开发、分层开发、高强度开发。

      （1）通过调整相关法规或出台城市规章制度、政策，创新综合开发的土地政策及出让方式，允许交通枢纽场站及其周边用地实施综合一体化开发。

      （2）对同一地块、不同性质的用地，探索制定土地分层使用政策，制定技术标准和实施细则。

      （3）制定支持地下空间开发的政策，建立相关规划标准，将枢纽地下空间的相关要求纳入TOD顶层设计和控制性详细规划。

      （4）以枢纽场站为中心确定开发强度，实现多功能混合用地、差异化的开发强度。距离站点越近，开发强度越高，与城市空间发展战略整体联动。

       2.问题与挑战二：明确综合开发主体、建立协商机制分享开发利益。

       建议：建立利益相关方联合机制和一体化规划实施机制，明晰权责利、合理分配开发利益。    

      （1）建立完善的交通投资发展机制，选择具有交通规划与服务能力、综合开发经验、融资开发能力的公司作为综合开发主体。

      （2）明确综合一体化开发的全环节操作与审批流程，明确从前期规划到后期物业经营管理的操作主体及实施流程，做到权利清晰、责任分明。

      （3）建立健全激励机制和约束条件、风险分担、利益共享以及争议解决机制，制定配套措施和实施细则。

       3.问题与挑战三：一体化规划建设缺乏统筹协调，枢纽地区综合开发难以实现。

       建议：在完善的综合规划流程及规范标准体系下实现多规合一，TOD项目全过程监理、建立开发方案动态优化完善机制。

      （1）在国土空间统一规划开发模式下，完善规划协同机制，促进统筹规划和“多规合一”创新的规划体系。避免交通规划与用地规划缺乏有效沟通和整合，“一张图”难实现，区块方案割裂严重问题。

      （2）完善综合一体化开发的规划流程及规范标准，将轨道交通站点与周边用地一体化开发设计和实施保障纳入控制性详细规划，作为轨道交通建设项目审批的前置条件要求。避免设计、审批、建设时序不一致，导致预留不足、衔接不畅、进度打折等问题。

      （3）做好具有战略眼光、能够支撑城市发展目标的TOD顶层设计，编制详细的综合开发专项规划，推动功能集成的跨专业合作。

 

调结构是解决城市和城市交通问题的关键

       实施TOD的目的是要破解我国的城市和城市交通问题，实现城市高质量发展和更美好的城市生活，在这一过程中调结构是关键。

       1.城市结构与用地形态问题。这是大城市病根源问题，也是职住分离、生活体验感差的源头，需要调整优化城市结构，构建多中心、职住平衡、生活设施和城市公共设施配置完善、交通与土地使用深度一体化的城市和城市交通体系，推进混合土地使用。

       2.交通结构问题。这是造成交通拥堵、雾霾严重的重要因素，需要采取系统对策确立“公共交通+步行+自行车”为主导的城市综合交通系统，实现大于85%的绿色交通分担率。

       3.路网结构问题。目前很多城市的道路布局结构、连通结构以及主次支比例不合理，尤其是支小路利用效率低，需要进一步优化道路网的布局结构、级配结构、连通结构，优化路网密度、道路宽度和街区规模。

       4.路权结构问题。近年来我国大城市私人小汽车保有量依然以接近20.0%的速度持续快速增长，过度强调满足小汽车的出行需求会导致供需矛盾不断恶化的恶性循环，要确保道路通行资源向公共汽车、步行和自行车通行空间倾斜，在交通管理方面实施绿色交通优先，全方位落实公共交通优先，确保连续、安全、温馨的非机动交通通行空间。

       5.以人民为中心问题。建设人民满意交通是交通强国发展的核心和本质要求。要以人民的体验感、获得感、安全感为出发点，以智能化为手段，围绕构建满足人民群众对美好生活需求的一流交通服务为中心，打造满足多层次、多样化需求的交通服务体系，实现世界一流的交通服务。

 

对我国TOD发展的几点建议

      当前城市规模不断扩大，老城改造、新城建设正处于快速发展时期，交通强国建设进入实质阶段，城市及城市交通面临着难得的发展机遇与挑战。

此时正是按照生态城市理念调整城市结构和土地利用形态、建设绿色交通系统的关键时期，需要重视以下几点：

      1. 建立主要领导牵头的强有力的交通与用地使用一体化综合协调机制/领导小组，建立实施一体化规划及优化调整、项目审核论证、问题实时解决、效果评估反馈优化的一体化动态推进机构，设置具有综合专业构成的专家指导小组，确保TOD工作的一体化、科学化推进。

      2.做好TOD发展的顶层设计，为城市科学有序发展TOD提供战略把关、质量控制、方案依托、监理依据和验收标准，确保TOD方案精准科学、实施高效有序、目标效果显著。

      3.从区域、廊道、枢纽节点层面，制定符合城市实际的TOD发展一体化设计方案，纳入总体规划，做好预留控制，分步优化实施。

      4.TOD方案的根本目的是促进建设更美好的城市。TOD方案中要突出落实职住平衡理念、精细化打造5分钟、10分钟和15分钟生活圈，以绿色交通为主导，构建便捷高效、环保节能、以人为本的综合交通系统，促进创新城市建设、突出城市特点、增加城市魅力，打造宜居、宜业、宜游的活力城市。

      5. 坚定不移地实施绿色交通主导。未来城市的理想模式是生态城市，支撑生态城市的理想交通模式是以城市公共交通、自行车和步行等绿色交通为主导的综合交通系统，这是符合我国城市交通需求特性和发展理念的战略选择。

      6.建立具有城市特色的多途径公众参与模式，加强公开、透明、多渠道、多环节的市民参与。这是新时期城市治理等上新台阶的重要标志，也是实现城市高质量发展的必由之路。