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中国TOD发展历程及最新特点与趋势
朱晓兵:西南交通大学TOD研究中心主任
我国TOD发展历程
我国的TOD（Transit-Oriented Development公共交通导向发展）探索实践始于20世纪70年代香港开始大规模兴建地铁时出现的“轨道+物业”模式，内地则是从90年代开始随着城市轨道交通的发展，逐渐从学习港铁模式发展为现今系统研究和全面探索实践TOD的局面，目前部分内地城市及项目的理论和实践水平已经超越了国外先进城市。
（一）香港：公交都市战略下的“轨道+物业”模式
香港的“轨道+物业”模式是在特定的政治、经济、地理和文化环境下孕育产生的。香港一直以公交都市作为城市发展战略，并在70年代开始大规模兴建地铁时以TOD理念推行“轨道+物业”模式，逐步形成了政府、轨交企业、地产商以及市民共赢的局面。港铁是到目前为止全球唯一能够实现持续盈利的轨道交通企业，其中新增物业开发和持有型物业的租金收入贡献了相当比例。通过采用“轨道+物业”模式，港铁提高了建设融资的能力，有效增加了轨道交通的客流，实现了轨道交通运营和物业开发的全面盈利。港铁76%的股份由特区政府持有，政府通过土地出让金、股票市值和股息、轨道交通运营等收益，减少了对轨道交通的财政补贴。开发商则能经由市场化途径获得地铁上盖资源，依靠其品牌和专业度进一步提升站点周边的物业价值。目前，香港地铁站点500米范围覆盖了全港45%的人口和75～78%的工作岗位，市民的工作、生活集中在站点周边地区，可以享受高水平的公共交通服务，也能够获得更多便于居住和就业的区域选项。香港公交出行率约90%，在全球名列前茅，成为真正意义上的公交都市。
（二）内地：轨道交通高速发展、TOD不断创新迭代
伴随城市轨道交通高速发展的TOD不断创新迭代，中国内地TOD大致可分为四个发展阶段。
阶段一：轨道富余空间利用+TAD（Transit Adjacent Development，轨道邻近开发）。从90年代开始，伴随着北京、上海、深圳等城市兴建轨道交通，开始自发性地探索。主要体现在对轨道交通富余空间（例如：折返线车站的站厅层）的利用，以及相邻地块与车站的连接，总体而言并未主动贯彻TOD规划理念，轨道设施和地块开发在功能和空间上亦缺乏整合设计。
阶段二：“DOT+TOD”整合规划设计。早期的轨道交通规划建设，由于缺乏TOD理念，往往仅考虑自身工程实施方便，车站远离社区、与城市功能和空间割裂。2005年，国内提出DOT（Development-Oriented Transit，开发导向的交通设施优化）理念，将交通设施与周边物业和城市环境作为一个整体，进行整合规划、城市设计和建筑布局，以各类功能优化组合、空间高效利用、交通换乘无缝衔接、各种动线合理安排为原则，对交通设施进行功能、工艺、形态、建设时序、结建工程等方面的优化，使其能更好支撑TOD发展。在此阶段，开始考虑打破轨道交通与开发用地红线进行一体化规划、同时进行垂直复合开发利用，内地首批场段上盖开发项目的探索在这个时期出现。
阶段三：“T+TOD”投融资模式。2010年后，在轨道交通持续高速发展、新型城镇化/城市高质量发展、以及基础设施投融资改革三大浪潮的复合推进下，内地TOD逐步掀起高潮。2016年9月8日，国家发改委召开“城市轨道交通投融资机制创新研讨会”，胡祖才副主任提出要“从全生命周期来考虑，坚持多元化筹资，用轨道交通建设带来沿线土地的增值反哺轨道交通”，之后，又提出要推动“轨道+物业”“轨道+社区”“轨道+小镇”“轨道+新城”。此阶段出现了诸如深圳地铁6号线这样的全线TOD系统研究，旨在将轨道交通项目带来的巨大外部效益部分转换为项目内部效益，实现项目自身的资金平衡，即“T+TOD”投融资模式。“T+TOD”模式要求多主体进行跨界、多专业、多产业链全过程整合，内地城市的既有政策法规和体制机制无法支持，TOD项目落地面临着技术边界、主体边界、利益边界和政策边界不明确和不稳定的问题，在此阶段，以深圳为代表的多个城市积极探索创新TOD顶层设计，涌现出诸多支持TOD发展的配套政策。
阶段四：TOD城市战略。近两三年，随着对TOD认识的日益加深，部分城市已把TOD从投融资压力倒逼的被动举措上升为主动通过TOD战略实现城市高质量发展的主动作为。例如：成都市政府提出“TOD模式是轨道交通时代城市发展的一场思想解放运动，是城市开发理念的更新和城市运营方式的重构”，要通过TOD开发推动城市的“生产空间”集约集聚、“生活空间”多元复合、“生态空间”自然和谐、“动能空间”重组扩张，并进一步结合习近平总书记提出的“公园城市”演绎出“产业优先、功能复合、站城一体、生活枢纽、文化地标、公园社区”的TOD成都理念。城市战略之下，近期TOD发展呈现出全网/全域、全模式、全流程、以及“TOD+”全复合的特点与趋势。
TOD项目分类
不同的TOD分类标准对应不同的TOD项目类型：从轨道设施角度看，有场段上盖开发、站点综合开发、地下空间开发、枢纽站城一体化等；从项目所在区位和开发类型看，可分为主城区站点TOD结合城市更新型、郊区场站TOD引导新市镇发展型；从开发主体、开发模式看，有政府/轨交企业自主开发型、轨交企业开发商合作开发型、传统开发商拿地开发型。对于城轨TOD而言，一方面场段等轨道设施用地的复合利用是TOD实践重点，另一方面绝大多数城市的轨交企业被地方政府委以操盘TOD项目的重任，从更为匹配TOD项目专业特性与实施主体的角度出发，建议将TOD项目分为“红线内TOD”和“红线外TOD”两大类型5种产品。
（一）红线内TOD：是指以轨道交通用地范围为主、通常由轨道公司主导的综合开发。红线内土地包括轨道交通项目本体工程用地（包括车站、车辆基地、轨道区间、附属工程等），以及周边不能单独规划建设的边角地、夹心地等零星地块，须与轨道设施同步实施综合开发的地上、地下空间经营性项目用地。
红线内TOD主要包括以下3种项目类型：
站点上盖综合开发——当轨交车站穿越地块或与周边地块/建筑的空间关系密不可分时，一方面轨交站点上盖空间具有非常高的利用价值，另一方面从沉降控制、防水保护、运营安全等工程技术角度考虑，站点上盖物业开发必须与轨交建设统筹实施，一旦线路开通运营，上盖部分就成为控制区域，不允许有任何建筑物附着。因此站点上盖综合开发是红线内TOD另一种重要类型。
场站上盖综合开发——指通过对传统车辆基地进行工艺优化，在停车场/车辆段上部加建上盖大平台，在大平台上部进行物业开发，实现场段用地的立体复合开发。须指出的是，如果场段附近不设置车站，综合开发仅能达到节地效果而无法实现TOD增值，因此场段综合开发必须结合轨交车站，故称之为场站上盖综合开发。
地下/桥下空间开发——轨交地下空间开发指利用轨道枢纽站的地下层、折返线车站的站厅层、及明挖区间上方等富余空间进行商业开发，广义的还包括与轨道红线外人防、商业等地下空间的互连互通、统筹利用。近年来，高架区间的桥下空间开发利用亦开始探索，属同一范畴。
（二）红线外TOD：红线外土地是指轨道交通站点辐射范围内、除红线内土地以外的其他可开发土地。城轨站点的辐射半径可达1500米左右，核心区为500~800米半径范围，红线外TOD的具体范围根据地形、现状用地条件、城市道路、河流水系、地块功能及用地完整性等实际情况划定。红线外TOD本质上属于常规的城市开发项目，通常由沿线城区按照传统方式推进实施。
红线外TOD主要包括以下2种项目类型：
站点周边综合开发——指在轨道红线外TOD范围内的综合开发，地块开发业态和指标按照TOD理念统一规划，实施时考虑与轨交建设在空间和时序上充分对接协调。此类项目通常由沿线城区按照传统方式招引开发商实施开发，视当地政府的TOD顶层设计及对轨交企业的定位，亦会有不同的合作开发模式。
轨道小镇——指通常位于城市外围、围绕一个或几个轨交车站，以导入产业和人口为主的TOD新市镇开发。此类项目与特色小镇类似，但更强调以轨道交通为引擎促进产业和人口快速导入，轨交企业在轨道小镇开发中的定位通常区别于一般的“轨道+物业”开发项目，政府针对轨道小镇通常亦会出台特殊的支持政策。
最新发展特点与趋势
回顾中国的发展历程，TOD理念伴随着轨道交通与城市的发展不断被赋予新的内涵，无论是对城市空间和用地规划的思考、公共交通站点周边的设施布局和空间设计的指引，还是在开发模式上的创新，都取得了可喜的成果，“建轨道就是建城市”和“运营轨道就是运营城市”理念已深入人心。我国的城轨TOD经过多年探索已进入TOD城市战略阶段，随着举国实施交通强国战略、以及轨道上都市圈/城市群的打造，近期TOD发展呈现出十大特点/趋势：
一是由城轨单一站点TOD扩展至全线/全网/全市域TOD。早期的TOD项目基本上是单一城轨站点结合周边土地进行综合开发，现在越来越多的城市在进行轨道交通线网规划和建设规划时就开始谋划轨道交通与国土空间规划的耦合，在整个市域范围内开展轨道全线乃至全网的TOD研究。例如：南宁、宁波等城市，通过开展前期高质量可持续发展导向的TOD综合研究，对国土空间规划和轨道交通建设规划施工可进行反馈，优化场段和线站位选址以及敷设方式，研拟TOD顶层设计和推进路径。
二是TOD实践从以城轨为主扩展至各种公交方式。国内的TOD实践始于城轨，但TOD理念一开始就是泛指围绕公共交通的。目前国内的TOD探索实践已经从城轨扩展至高铁、城际、有轨电车、BRT和常规公交等各种交通方式，甚至出现了类似高速公路“超级服务区”的“泛TOD”项目。
三是由单模式公交站点周边地块开发至多模式综合交通枢纽站城一体化。中国内地由于既有行政体制等因素，城轨、铁路和公交各自为政，之前的TOD探索大多只能在各自领域内取得突破。近年来，以综合交通枢纽站城一体化项目为代表，多模式交通融合与站城融合的探索越来越多，但离开以服务市民和市场需求为导向的真正融合还任重道远。
四是由TOD引领新城发展为主至重视老场站改造结合城市更新。早期的TOD项目大多是“人随线走”的轨道引领新社区/新市镇发展，近期，中心城区TOD结合旧改越来越受到关注。对于TOD而言，新区发展虽然土地情况简单，但人口和产业导入是十分巨大的挑战，而中心城区虽旧改难度大，但人流和市场基础良好。对于城市更新而言，TOD首先是触发器，因为建成区修地铁本来就会遇到动拆迁等问题；其次，轨道交通几乎成为解决建成区既有交通问题的唯一途径，城市更新新增的交通量靠其他方式难以解决；最后，TOD会带来站点周边的价值提升、增加开发强度，“TOD+城市更新”的项目价值大幅提升，才能切实解决城市更新最难的财务平衡问题。除新建线路带动旧改外，既有场段改造利用和老火车站结合周边地区城市更新项目也开始出现。
五是由销售型物业开发主导至越来越重视持有型物业。港铁近几年的利润中，来自物业开发经营的占比约50%，其中有超过30%来自持有型物业的租金收入。内地不少城市政府和轨交企业近年来越来越强调持有型物业，例如成都对不同级别TOD站点规划的商住比例以及项目开发运营的商业自持比例都有明确要求，反映出越来越看重TOD的长期收益和可持续发展。
六是由单一城市考虑至轨道上的都市圈、四网融合TOD。《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划〔2019〕328号）明确提出要“打造轨道上的都市圈”“推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通‘四网融合’”，近期几大都市圈发展规划出台，除一如既往重视轨道交通外，更强调了都市圈中各个城市的功能定位与规划协调。在此背景下，各城市发展必须慎重考虑来自连接其他城市的轨道交通之虹吸效应，在TOD规划中予以应对。
七是TOD营城由“城-产-人”演变至“人-城-产”的发展逻辑。美国学者乔尔·科特金在《新地理—数字经济如何重塑美国地貌》一书中指出“人力资源取代土地和资金成为经济决策和社会发展的重要影响因素，核心城市需要重新构建吸引人的优势，才能保持新经济时代下的持续发展。” 我国目前虽有着轨道交通持续高速发展的机遇，但人口和经济增速下行对轨道交通客流和TOD而言是极其巨大的挑战。面对此局面，一旦决策上马轨道交通，从公交都市战略直至具体TOD项目的策划规划，就必须围绕快速集聚/导入人口来谋篇布局。
八是由“轨道+物业”至 “TOD+产业/未来社区/5G……”的复合发展。早期的TOD大多是“轨道+物业”的房地产项目，2014年国内提出“TOD+”理念，意在充分利用轨道交通建设和TOD发展契机，在TOD区域内提高基础设施与公服配套的集聚度和智能度，促进人口导入和新兴产业发展，引领崭新生活方式。以成都新津为例，2019年新津区政府、华为和西南交大TOD研究中心成立“中国（成都）TOD+联合创新中心”，结合新津站TOD项目进行“TOD+5G”公园城市社区示范项目探索，目前项目一期已基本建成，二期亦顺利完成招商开始建设。此外，浙江已有“公交TOD+未来社区”项目落地，南宁正在推进轨道小镇创新模式探索……“TOD+”复合发展是大势所趋。
九是由传统物理开发至“物理+数字”双开发模式探索实践。在智慧城市、新基建、5G时代等背景下，“物理+数字”双开发模式逐渐从形成理念到开始探索，目前在政府、项目、企业层面均有实践案例出现。例如成都新津区政府提出TOD是精明增长的产城融合单元，5G时代应坚持以“物理+数字”双开发模式更新城市营建理念，以“空间载体+数字赋能”提升城市能级，以场景植入和产业导入引导上下游产业聚集，推动“城市+产业”双运营，构建人城产融合发展格局。目前，新津站TOD的物理开发、“BIM+CIM”数字化城市底板、场景植入和产业导入工作正在有序推进。
十是TOD顶层设计重点从关注政府/轨交企业主导至越来越重视与社会资本合作开发。TOD落地离不开顶层设计，但内地早期的政策创新几乎都聚焦于政府如何圈地调规、轨道公司如何享受政策红利，对如何吸引市场方参与TOD开发运营的模式及配套政策重视不够。多年实践证明，TOD知易行难，其推进落地最核心关键在于能否构建城市利益共同体，以各自所擅长专业共同提升TOD价值。《关于支持民营企业参与交通基础设施建设发展的实施意见》（发改基础〔2020〕1008号）提出“将枢纽地上地下及周边区域开发作为一个整体，构建‘一个主体’的建设开发新体制，建立各类开发主体公平合理的利益分配机制、风险分担机制和协商机制，鼓励民营企业通过独资、股权合作等方式参与依托既有枢纽的城市更新和新建枢纽区域综合开发。”是国家层面最新代表性政策，部分城市近期出台的TOD政策中，对这方面的阐述也日渐清晰和完善。
2020年以来，疫情重击全球经济、国际形势动荡不定，我国的TOD发展既面临着国家加大轨道交通投资建设的机遇，同时又面对着人口和经济增速下滑的严峻挑战。近日发布的《国家综合立体交通网规划纲要》、“十四五”规划以及2035年远景目标纲要草案提出加快建设交通强国，提高网络效应运营效率，促进集约综合开发。TOD肩负着促进轨道交通和城市高质量与可持续发展的历史使命，任重道远！